顾永忠：最高人民法院设立巡回法庭之我见

【内容提要】 首先回顾了巡回法庭(院)的历史流变，并对相关概念进行了辨析，为下一步分析奠定了基础；接着对理论界关于最高法院设立巡回法庭之当下观点进行了梳理和评析，指出其存在的问题；最后提出并论证了关于最高法院设立巡回法庭的独特观点，认为最高法院设立的巡回法庭，在行政上是最高法院的组成部分；在审判管辖权上相当于高级法院，近期受理跨省、自治区、直辖市的一审行政案件和民商事案件，将来必要时可以受理跨地级行政区的二审行政案件和民商事案件。

【关 键 词】最高人民法院/巡回法庭/司法改革

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)，从七个方面提出了全面推进依法治国的重大决策，其中针对司法领域的法治建设问题提出了“保证公正司法，提高司法公信力”的重大任务。为此，又从六个方面加以部署和落实。在“优化司法职权配置”方面明确提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”的重大创新举措。近一时期，不少学者、专家围绕这一问题，见仁见智，各抒己见，展开热烈讨论。笔者也愿加入其中，谈一些浅见，与大家交流。

一、巡回法庭(院)之流变与相关概念之辨析

(一)巡回法庭(院)之流变

虽然在我国最高人民法院设立巡回法庭属创新之举，但巡回法庭(院)或类似的制度无论中外早已有之。历史是一面镜子，温故而知新。当我们探讨最高法院如何建立巡回法庭时，回首中外法制史上巡回法庭(院)或类似的制度不无裨益。

在我国古代法制史上，类似巡回法庭(院)的制度并不鲜见。例如，自隋朝伊始，经唐、宋直至清朝，历代封建王朝设立的监察御史就是代表皇帝对中央和地方官员进行检查的专职官员。其不仅可对违法官吏进行弹劾，也可由皇帝赋予直接审判行政官员之权力。明清两代，监察御史平时在京城都察院供职，称为内差或常差，如奉命出巡地方则为巡按御史，成为外差或特差。

据《明史•职官二》记载，洪武年间即设巡按御史，然非常例。至永乐元年二月乙卯，遣御史分巡天下，遂为定制。全国巡按御史的分派是：“北直隶二人，南直隶三人，宣大一人，辽东一人，甘肃一人，十三省各一人。”清初沿明制，设都察院。据《清史稿》记载，下有十五道监察御史。顺治初，又有巡按御史，各省一人。至于巡按御史之职权，据《明史》记载：“……巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入之理辩之。”可见巡按御史专为检查地方官员外派而设，其不仅有行政监察权，而且对官员有审判权。

又如，两宋时期的提刑司及提刑官也属中央派往地方但不受地方约束的专司刑狱的机构和官职。提刑司一般设在占据交通要道的州府，提刑官则每年定期到下辖州县巡查。据《宋史•职官志七》记载，提刑官主要督察、审核所辖州县官府审理、上报的案件，并负责审问州县官府的囚犯，对于地方官判案拖延时日、不能如期捕获盗犯的渎职行为进行弹劾。提刑官还负责审理疑难案件，平反冤狱，接受上诉。世界上第一部法医学专著《洗冤集录》的作者宋慈就是“大宋提刑官”。据史书记载，他在广东担任提刑官时，有嫌疑犯被囚禁数年不能得到审理，他限期审理，八个月就裁决了二百多死刑犯。

近现代以来，我国巡回法庭(院)制度仍不乏其例。早在新中国建立之前的各革命根据地就有巡回法庭及巡回审判制度。颁行于1932年的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》就确立了巡回法庭及巡回审判制度，其中要求“到出事地去审判比较有重要意义的案件以吸收广大群众来参加旁听”。其后，各根据地先后发布了专门文件包括《晋察冀战区巡回审判办法》、《晋西北巡回审判办法》、《淮海区巡回审判实施办法》等都确立了巡回法庭及巡回审判制度。[1]396其中陕甘宁边区广为肯定的“马锡五审判方式”，把巡回法庭及巡回审判制度发展到了鼎盛时期。

新中国成立后，“马锡五审判方式”被传承下来，1950年代实施的《人民法院组织通则》、《人民法院暂行组织条例》等法律文件对巡回法庭及巡回审判制度都有相关规定。迄至今日，巡回法庭及巡回审判制度仍被有关法律及司法解释文件所规定。如2011年最高人民法院发布了《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》。现行《民事诉讼法》第135条规定：“人民法院审理民事案件，根据需要进行巡回审理，就地办案。”

国外巡回法庭(院)制度主要起源、实行于英美法系国家。12世纪的英格兰司法权被封建领主控制的法院分割，法律不统一、司法不公现象屡见不鲜。国王亨利二世试图通过法律改革改变这一局面，遂借鉴法兰克国王为加强王权、监督地方而设立的特派专员调查制度，把全国分为6个司法区，成立了6个由3名法官组成的小组，要求他们每年分赴各司法区进行审判。[2]

到1292年，英格兰共举行过16次涵盖大部分郡区的总巡回。在此过程中，巡回法庭在展现王权、传播普通法规则、规制地方社会等方面发挥了极其重要的作用。每次派出巡回法庭前，国王要向委任的巡回法官、巡回审判辖区的郡守等签发诏令，明确各方面在巡回审判中的职责、权限，其中发布给巡回法庭的巡回条例具体列出了授权其在各郡调查处理的事项，大致包括五类：其一，维护和管理王室各项资产及其收益；其二，惩治各种危害国王之和平的暴力犯罪；其三，审理归王室审理之各项民事案件；其四，督察郡守等地方官吏失职、渎职、鱼肉百姓的行为；其五，应急性的其他事务。同时，历次巡回条例都有所变化，变化趋势则是：其一，巡回条例规定的调查事项不断增加，从1176年《北安普顿敕令》中的5项调查内容，到1244年的30条巡回条例，逐渐发展到1274年的大约70条，此后则突然增至140多条；其二，巡回功能最初偏重于维护治安、惩治歹徒的刑事功能，后来扩展至维护国王资产权益、裁决民事案件、督查地方官员等功能。[3]至13世纪中期，总巡回的运作可谓高效。但是此后巡回法官被赋予越来越多的司法行政职能，最终使巡回法庭不堪重负，在1294年中止运行。后来王廷虽然组织过对个别郡的单独巡查，但总巡回未能成功复兴。单一因素无法解释巡回法庭的终结，职能多重扩张所引起的恶性循环才是根本原因。[4]

源于英国普通法系的美国法律制度，最初也引入了巡回法庭制度，要求最高法院的法官巡回到各司法管辖区进行审判，以适应地广人稀案件少的客观实际，并满足边远地区民众的司法需求，加强法律的统一适用。但是，随着人口和案件的增多，最高法院不堪重负，最终推动国会以一个常设的、独立审级的上诉法院系统取代了巡回法庭制度。[2]

当今美国有同时并存的两套法院系统，一套是各州的法院系统，另一套是联邦法院系统。联邦法院系统把全国划分为94个司法管辖区，每个司法管辖区设有一个联邦地区法院，在其之上设立了13个上诉法院，称之为“第几巡回上诉法院”，其中第一巡回上诉法院至第十一巡回上诉法院及哥伦比亚特区(联邦政府所在的华盛顿特区)巡回上诉法院主要是以地区初审法院地理位置并结合案件数量划分上诉管辖区的。除此之外，还有一个比较特殊的“美国联邦巡回上诉法院”，它不是按照一审管辖区的地理位置确定上诉管辖区的，而是“美国历史上第一所、也是唯一一所对专利案件有专门性管辖权的上诉法院”。也就是它负责全国联邦系统法院专利及相关案件的上诉管辖。尽管以上美国联邦上诉法院的名称中都有“巡回”二字，但只是表明对以往巡回法院传统名称的沿袭，实际运作中已无“巡回法院”的实质。这些上诉巡回法院都没在不同的司法管辖区，有固定的机构、人员、办公场所等。专司专利案件的联邦巡回上诉法院则设在首都华盛顿，办公地距白宫不远。

同属英美法系的澳大利亚也有巡回法院的传统，而且至今并未完全消失。澳大利亚高等法院在当地案件足够多的时候，会分别在昆士兰、南澳、西澳和塔斯马尼亚首府审理部分案件，但大多数情况下，巡回法院往往是作为独立审级的法院而存在。[2]

值得关注的是大陆法系虽然没有形成巡回法院的传统，但是部分国家和地区却有另一种类似的制度设计，即“法院分院”。分院的设置主要考虑到某些行政区比较大，如果诉讼全部集中在本部，会给人民带来较大的负担。目前，日本、韩国以及我国台湾部分法院均设有分院，其特点是：与本部属于同一审级，但在机构设置上均准用本院的有关规定。一般因为管辖区域较小，案件较少，分院法官并不多，但是在特定情况下(如遇到重大案件，或特定时期案件激增)，也可由本院临时派遣法官进驻办案。[2]

(二)相关概念、词语之辨析

如上所见，在讨论巡回法庭(院)的过程中，涉及若干不同的概念或词语，如何界定、理解这些概念或词语，不仅对于我们了解古今中外的巡回法庭(院)或相似制度有意义，而且对于我们讨论、设计最高法院将要设立的巡回法庭也有意义。

1.关于“巡回”。“巡回”一词在汉语里意思比较明确，也好理解，百度百科解读为“按一定的路线到各处进行活动”，如巡回演出、巡回医疗等。“巡回”的英语对应词是circuit，谷歌的词典对其有若干个解释，但意思大致相同，指按照一定路线或在一定区域内进行的某种行为或活动，这个路线或区域往往是封闭的、循环的。在专业术语里circuit则指电路，并且强调具有循环性。

可以看出，不论中文还是英语，“巡回(circuit)”一词所指的行为或活动具有流动性，即不是固定在一个处所或一个地方从事某种行为或活动，而是在流动中、运动中从事某种行为或活动；此外还具有循环性，即所从事的行为或活动不是一次性的、临时性的，而是反复性、周期性的。

2.关于“法庭”。在汉语及我国法律词汇里，“法庭”一词至少有三个意思：其一，指有固定办公场所、固定人员的审判机构，最典型的是基层人民法院在本院以外设立的派出法庭，但它不是一级独立的审判机关；其二，指审判组织在一定场所进行的审判活动，即在合议庭、独任法官主持下有诉讼参与人参加的审判活动；其三，指法院进行审判活动的场所，如第一法庭。

3.关于“法院”。在汉语及我国法律词汇里，“法院”的意思很明确，就是指一级独立的审判机关，它有固定的办公场所、固定的组织架构、固定的审判人员及辅助人员，依照法律对各类诉讼案件进行独立的审判活动。

4.关于“巡回法庭”。按照其本意，也就是前述关于“巡回”的解读和对“法庭”第二种含义的解读，应当是指以巡回方式进行的独立审判活动。前面介绍的英格兰中世纪的巡回法庭就属于此种性质。它有以下特点：其一，审判活动不是固定在一个地方，而是以巡回方式在不同地方进行；其二，这种巡回审判活动不是一次性的，也不是长年性的，而是每年反复进行、周期性的；其三，这种巡回审判活动的审判组织是临时任命组成的，不是常设不变的；其四，这种巡回审判活动是由国王授权派往各地的；其五，这种巡回审判活动行使的是一级独立审判机关的权力。应该说这是典型的真正严格意义上的巡回法庭。

我国新中国成立前及新中国成立后乃至现在还有的巡回法庭实际上是一种审判方式，或者说是以巡回方式进行的审判活动，严格地讲，应称为巡回审判。这种巡回审判方式虽然具有一些巡回法庭的色彩，但实质上并不是巡回法庭。因为它既不来自于上级审判机关的指派或授权，也不是独立行使一级审判机关的审判权。

5.关于“巡回法院”。从字面意思讲，