吴羽：美国公设辩护人制度运作机制研究

【内容摘要】公设辩护人制度是美国刑事法律援助的主要实施机制。从实际运作来看，公设辩护人组织多设置于人口稠密地区，建构在联邦和州（县）两个层次上，主要隶属于行政分支，运作经费以州（县）政府拨款为主。公设辩护人的任用、薪水及兼职问题都富有争议。公设辩护人制度受案范围由贫困与案件性质双重标准确定，服务于所有刑事程序阶段，常采纵向代理方式。公设辩护人应遵守律师职业行为规范。从运作机理上分析，保证辩护质量、维护独立性、控制成本、实现司法正义等因素，构建了美国公设辩护人制度运作机制的多元模式。

【关键词】公设辩护人制度，运作机制，刑事法律援助

为解决贫困者律师辩护问题，美国于1914年创设了公设辩护人制度（public defender system）。狭义上，公设辩护人制度是指以国家设立的公共机构为组织形态，以公设辩护人办公室为运作形式，雇用全职公设辩护人为贫困犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务的制度体系。目前，美国几乎所有的州（除缅因州外）都建立了公设辩护人制度，并受理美国绝大部分的贫困者辩护案件。[1]公设辩护人制度已成为美国最重要的刑事法律援助实施机制，是刑事司法体系的重要组成部分。经过百余年的发展演变，美国公设辩护人制度运作机制成为一个庞大的系统。本文将具体分析公设辩护人组织建构及经费制度、公设辩护人办公室人员构成及公设辩护人制度运行等基本实践问题，阐明运作的内在机理，以期对完善我国刑事法律援助制度有所助益。

一、公设辩护人组织的建构及经费制度

（一）成本控制考量：公设辩护人组织设置地点解读

美国公设辩护人办公室常设置于人口稠密地区，人口稀少地区常采私人律师模式。[2]早在1964年，安东尼・刘易斯（Anthony Lewis）就指出，在人口稠密城市地区，最为合适的是设置一个拥有固定受雇律师为贫困被告人辩护的办公室，这个办公室可以是公设辩护人办公室。[3]其实，公设辩护人办公室设置于人口稠密地区主要基于成本控制的目的，“创立公共辩护人办公室的想法通常是出于成本效益的考虑。从经济角度讲，所在城市或者县越大，公共辩护人模式便越富于吸引力”。[4]从另一角度而言，人口稠密地区有充足案源维持公设辩护人办公室的正常运转，因而美国律师协会《刑事审判辩护服务提供标准》规定：在人口和案件数量足够支持的情况下，每个司法区域的法律代理计划中应提供一个全职的辩护组织。[5]美国甚至有些州法规定，人口只有达到一定数量的地区才能设立公设辩护人办公室。[6]公设辩护人制度之所以能够实现成本控制，在于其专业化、组织化的“官僚方式（Bureaucratic Approach）”运作的效率高于私人律师模式。正如有学者指出的，公设辩护人项目多建立在人口稠密地区，它是维护大量贫困被告人利益的非常有效的官僚方式；指定律师制度试图解决城市中的大量贫困被告人辩护权问题时，显得效率低下、不堪重负。[7]然而，公设辩护人制度运作的灵活性不如私人律师模式，后者更适合于人口稀少的农村地区。但如果农村地区缺乏足够的私人律师，基于司法正义原则，应考虑设立公设辩护人办公室，这可能会增加成本，即便如此，公设辩护人办公室“备而不用”也具有特殊价值，这使公民确信司法公正的存在。

（二）双重司法体制影响：公设辩护人组织设置层级分析

基于联邦与州法院双重司法体制以及各州司法相对自治的因素，美国公设辩护人组织建构在联邦与州（县）两个层次上。州（县）层面公设辩护人项目在贫困者辩护体系中居于主导地位，其分为州立与县立公设辩护人项目两种模式：前者设有全州性公设辩护人组织，即“中央管理（centrally-administered）”办公室，负责本州公设辩护人制度的运作、监管、政策制定等，并通过州内分支机构具体实施辩护服务；后者一般由地方进行管理。目前，美国超过半数的州采县立项目，但从历史发展角度看，州立项目呈上升趋势，并有规范性文件予以鼓励与倡导。[8]州立公设辩护人项目主要具有如下优势：一是节省经费。例如，2006年前，蒙大拿州贫困者辩护由市和县级层次公设辩护人项目承担，这被认为是导致法律援助成本昂贵、缺乏有效控制的主要原因，因此，人们认为如果有全州性公设辩护人体系，便能实现资源集中，成本也不会如此之高，且被告人仍能获得称职代理。[9]二是维护公设辩护人独立性。某种程度上，律师辩护易受地方权力的干扰。1978年《辩护人制度建立指南》指出：公设辩护人办公室由地方政府控制，辩护人处理特殊案件更加困难，他们易受更多的政治压力影响。[10]全州性“中央管理”模式有助于排除地方政府的政治压力，保证个体辩护人代理的独立性。[11]三是确保被告人获得同等质量的辩护服务。州立项目能够整合资源、统一全州的辩护服务标准，所以州内贫困被告人有机会获得同等质量的辩护服务，消除州内不同地区辩护资源差异造成的不平等待遇。

（三）独立性要求：公设辩护人组织隶属关系反思

美国公设辩护人组织隶属关系呈多元化特征，其中隶属行政分支（Executive branch）最为常见，其次为司法分支（Judicial branch），隶属独立机构（Independent Agency）或私人非营利组织（Private Nonprofit Organization）的情形较少。公设辩护人组织隶属关系影响到其独立实施辩护活动。刑事诉讼被视为国家与个人之间的斗争，检察机关在刑事诉讼中代表政府实施追诉活动，如果公设辩护人组织隶属行政机关，控、辩双方都受雇于政府，政府一旦强调打击犯罪，公设辩护人如何对抗其“雇主”？法院居中独立行使审判权，审、辩独立是现代刑事诉讼的基本要求，人们也质疑公设辩护人组织隶属司法机关的正当性。可见，公设辩护人组织隶属行政机关或司法机关有可能损及其独立地位。近年来，公设辩护人组织隶属独立机构或私人非营利组织越发受到关注，如在美国享有盛誉的哥伦比亚特区公设辩护人服务（PDS）就是一个独立的私人非营利性公设辩护人组织，其由11人组成的受托人委员会（Board of Trustees）进行管理。[12]哥伦比亚特区公设辩护人服务成功的关键在于它确保了自身的独立地位。

（四）公设辩护人制度运作成败的关键要素：经费制度考察

经费制度是公设辩护人制度的核心环节。很大程度上，刑事法律援助模式提供的辩护质量及满足现实需求的能力取决于获得的经费，若经费充分，任何模式都可能提供称职的辩护。在本质上，保证辩护质量不是模式选择问题，而是经费问题。基于联邦最高法院的要求及分税制财政体制的框架，美国公设辩护人制度运作经费主要来源于联邦、州、县三级政府的财政拨款，并形成了以州、县政府拨款为主，联邦政府拨款为辅的模式。实践中，联邦公设辩护人组织的经费主要来源于联邦政府，州、县公设辩护人组织的经费主要来源于本地政府。[13]近年来，美国政府一直加大对贫困者辩护服务的资金投入，全州性公设辩护人项目的经费比县立项目充足。但总体而言，公设辩护人项目所获经费仍然匮乏，甚至被认为“少到令人惭愧”，由此导致公设辩护人缺乏充分的法律培训及必要的辩护资源（如支持性职员等），最终降低了辩护质量。事实上，即便死刑案件辩护情况也不乐观，“公设辩护人制度为死刑案件中贫困被告人提供的代理常常达不到标准，这是长期经费不足的必然结果”。[14]可见，当前美国公设辩护人制度面临的最大困境是经费不足，如有学者指出：“看来所有贫困被告人辩护体系面临的最大问题之一是资金，资金能影响到所提供服务的质量。”[15]公设辩护人制度运作经费是否充足有赖于国家的经济状况，但财政因素或许只是问题的表象，如果我们考察分配给贫困者辩护服务资源在整个刑事司法体系中的比重就不难发现，强调打击犯罪、维护社会秩序才是真正造成公设辩护人项目经费不足的深层次原因。[16]

二、公设辩护人制度的主体及其相关问题

美国公设辩护人办公室主要包括首席公设辩护人（chief public defender）、助理公设辩护人（assistant public defender）和支持性职员（support staff）。首席公设辩护人总体负责辩护业务、办公室运作及监管其他人员，一般有任期（三年至六年不等），但较少直接实施辩护活动。[17]助理公设辩护人是专门从事刑事辩护的律师人员。一些运作良好的公设辩护人办公室还设有管理律师（managing attorney）和监督律师（supervisory attorney），其职责是监督管理辩护业务，同时也参与诉讼。支持性职员不是律师，他们在公设辩护人实施辩护活动时提供帮助，如调查员、律师助理、行政管理人员、秘书等，秘书和调查员往往是必备的。可以说，支持性职员既是公设辩护人制度的特色，也是其优势所在，他们有助于保障公设辩护人提供有质量的辩护服务。[18]

在一定程度上，任用机制决定了公设辩护人制度运作的实效。首席公设辩护人主要通过任命和选举方式产生，任命方式更为常见，任命者通常是行政长官、独立机构、法官、律师协会等，联邦首席公设辩护人多由法官任命。马萨诸塞州州长曾指出，通过任命方式使部门管理者必须对州长负责，这增加了透明度和责任性。[19]但是，任命方式不利于维护公设辩护人的独立性，因而不少州由独立机构任命首席公设辩护人。选举方式有助于确保公设辩护人的独立性，但面临在选民利益与被告人利益之间抉择的困境，如果遵从选民利益，会损害被告人利益，因为“选举公设辩护人确保其独立于县政府和法庭，但是，牺牲了可能认为宣告无罪或者更早释放刑事被告人并不可取的那些选民的利益”。[20]因此，选举方式虽能反映选民利益，维护公设辩护人独立性，但如果选民存在强烈的报应刑思想，缺乏被告人权利保障理念，选举方式亦值得商榷。另外，助理公设辩护人一般由各司法辖区公设辩护人办公室根据所设资格条件择优雇用。

在美国，长期以来公设辩护人的薪水低于检察官。由于薪水过低，公设辩护人办公室无法吸引或者留住优秀律师，人员流动率相当高。[21]有公设辩护人甚至感慨道：“如果你想养活一个家庭，买房买车，那将是不可能的（如果你是一名公设辩护人）。”[22]一些司法辖区甚至开始允许公设辩护人从事披萨外送、零售，支持其职员在体育赛事中推销啤酒等兼职工作。[23]传统观点认为，检察官责任更大，他们要面临所有类型的刑事被告人，公设辩护人仅针对贫困被告人。但是，这不应当成为公设辩护人薪水低于检察官的理由。事实上，公设辩护人为贫困被告人提供辩护服务是在保障公民的宪法性权利――律师辩护权，也是国家兑现其刑事法律援助义务的主要方式，重要性并不亚于从事追诉活动的检察官，而且公设辩护人薪水过低最终会降低辩护服务质量。因此，近年来美国不断提高公设辩护人的薪水。

1980年代开始，兼职公设辩护人在实际运作中逐渐占据重要地位，甚至有些司法辖区过度依赖兼职辩护人。[24]所谓兼职公设辩护人是指私人律师充任公设辩护人。事实上，1973年“全国刑事审判标准及目标咨询委员会”指出，公设辩护人办公室应该是一种全职职业。[25]1990年代初，美国还强调公设辩护人组织应配备全职律师。一些州法也有类似规定，如明尼苏达州立法规定：州公设辩护人、首席上诉公设辩护人及首席地区公设辩护人应为全职律师。[26]就比较意义而言，兼职公设辩护人的优势有：节约成本，这在偏远地区会更加明显；吸引优秀私人律师从事贫困者辩护；全职公设辩护人通过与其业务交流，