魏彦珩：民事审判权不应侵害行政权

内容提要: 民事诉讼及民事裁决不涉及对行政机关具体行政行为的司法判断。行政诉讼是对具体行政行为进行司法审查的唯一途径，除此以外，行政权独立。人民法院在民事审判中应当尊重具体行政行为的效力；人民法院在民事执行程序中不应当依据民事裁决要求行政机关作出某种具体行政行为以协助执行民事裁决。人民法院的民事裁决对行政机关来说，是行政机关作出相关具体行政行为时据以认定事实的依据。行政机关对人民法院在执行民事裁决过程中要求行政机关作出具体行政行为的不当作法应当提出审查建议等救济措施。民事诉讼法中与此有关的规定应当予以修订。

关键词: 民事审判权，协助执行，具体行政行为，行政权

人民法院民事审判权与行政机关行政权是相互独立、平行运行的两种职权，行政机关的抽象行政行为不受人民法院的司法审查，人民法院对行政机关的具体行政行为进行司法审查的唯一途径是行政诉讼。人民法院在民事诉讼程序中应当尊重行政机关具体行政行为的效力，不能对其作出否定性司法评价，更不能要求行政机关作出某种具体行政行为以配合或协助执行民事裁决。但是，现行立法和司法实践对民事审判权与行政权关系的认识都存在着一定的混乱，片面强调民事审判权的权威性，忽视了民事审判权对行政权的侵犯，这一问题尚未引起理论界的重视。

一、民事审判权与行政权相互独立的宪法和行政诉讼法依据

宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由此可见，我国各级人民代表大会之下设本级人民政府、人民法院、人民检察院，即“一府两院”，三者相互之间是平行并列关系，分别行使行政权、审判权、检察权。从权源看，行政权和审判权都源自人民，人民将行政权和审判权赋予人民代表大会，人民代表大会将管理国家和社会公共事务的行政权赋予行政机关，将审判权赋予人民法院，两种职权相互独立，权限各异，分别行使。

宪法规定：国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，对全国人民代表大会负责并报告工作；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院的领导，可见各级行政机关纵向联系构成了统一的行政机关体系，行使国家的行政管理权。

宪法规定：人民法院是国家的审判机关。国家设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。最高人民法院作为国家最高审判机关，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。可见各级人民法院纵向联系构成了审判机关体系，行使国家的审判权。

宪法特别规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。是因为人民法院是裁决社会争议案件的最后机关，除了总体上受国家权力机关的领导外，其对个案的裁决是独立的，裁决结果具有终局性。宪法没有规定“行政机关依照法律独立行使行政权，不受其他机关的干涉”，原因是行政机关在实施具体行政行为过程中有可能与行政相对人发生争议，这种争议要由作为国家审判机关的人民法院裁决，当然这种裁决必须通过行政诉讼进行，这是人民法院对行政机关具体行政行为的合法性进行司法审查的唯一途径，舍此，行政权独立，不容其他机关干涉。

行政诉讼法是根据宪法赋予人民法院裁决社会争议的审判权这一基础性规定制定的，通过行政诉讼制度的设计，将行政机关在作出和实施具体行政行为的过程中与作为弱势一方的行政相对人发生的争议交由人民法院审判。因为行政机关与行政相对人之间的法律地位是不平等的，他们之间的争议性质与平等主体之间的民事争议有很大不同，所以行政诉讼规则与民事诉讼规则有着诸多根本性不同。民事诉讼程序不能代替行政诉讼程序对具体行政行为作出司法判断。否则，既是对行政机关行政权力的侵害，也是对人民法院专门审理行政案件的审判权的侵害，必然引起法律规则的混乱，导致行政管理秩序的混乱。行政诉讼程序的启动以行政相对人与作出具体行政行为的行政机关发生争议并提起行政诉讼为必要条件。

行政诉讼法规定，在行政相对人既不在法定期限内对具体行政行为提起诉讼，又不履行具体行政行为规定的义务的，行政机关可以申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为，人民法院应予执行。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。如果被申请执行的具体行政行为明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据或存在其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院应当裁定不准予执行。

二、民事审判权与行政权相互独立的法理依据

人民法院的民事审判是对平等主体的当事人之间人身关系或财产关系中的权利义务进行配置和确认的活动，不对行政机关直接确立行政义务。民事审判活动中人民法院与行政机关及其行政行为有可能发生关系的主要有两个环节：一是当行政机关的行政行为内容成为民事诉讼中的证据时，人民法院如何评价行政行为的民事证据效力问题；二是对民事裁决的执行程序中，涉及需要行政机关办理财产权证照转移登记等具体行政行为时，如何处理人民法院民事执行行为与行政机关具体行政行为的关系问题。以下分述之。

在民事诉讼活动中，如果一方当事人以行政机关的行政行为内容作为证据时，人民法院应当尊重行政权力，不能对其作出否定性评价。对此，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》规定：国家机关依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证；经过登记的书证证明力一般大于其他书证、视听资料和证人证言。

在民事执行程序中，人民法院要求有关单位或个人提供的协助执行行为应当是民事行为，而且只能是民事行为。生效的民事裁决的既判力决定而且只能决定与裁决事项有关的民事法律关系都应当以裁决内容为准实现统一处理，民事裁决没有而且也不能给行政机关设定行政义务。所以，人民法院在民事诉讼执行程序中无权要求有关行政机关作出某种具体行政行为以协助执行民事裁决。具有协助执行角色的民事主体和行政主体的法律地位和属性是完全不同的。当承担协助执行义务的民事主体拒绝履行该等民事义务时，权利人不能一事二诉，除了诉诸执行程序外没有其他救济途径。比如通过银行从债务人账户中给债权人划拨钱款的行为，除了人民法院以协助执行的方式指令银行划款以外，债权人没有其他途径可以实现。而且，银行作为资金保管人划转资金的行为是民事行为，人民法院的协助执行通知对其划转资金构成充分必要条件。而具有“协助执行”角色的行政机关如果不按照民事裁决确定的财产归属依法办理有关财产权证照转移手续等事项的，权利人可以提起行政诉讼，人民法院通过行政审判裁决行政机关是否应当作出有关具体行政行为。而且，在依法行政的原则下，行政机关的具体行政行为以事实为依据，以法律为准绳，遵循法定程序。根据《行政诉讼法》规定，合法的具体行政行为应当同时满足三个条件：据以认定事实的证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。民事裁决书之于具体行政行为的意义在于，它是行政机关在决定作出或不作出具体行政行为时据以认定事实的证据。因此，民事裁决确定的财产权归属及人民法院作出的强制交付标的财产的执行行为只构成行政机关作出相应登记等具体行政行为的必要条件之一而不构成充分条件。所以人民法院不应当据此以协助执行通知的方式要求行政机关径直作出相应的具体行政行为。如果按照形式逻辑的要件构成分析具体行政行为，具体行政行为根据的事实是小前提，适用的法律法规是大前提，只有当小前提符合大前提时，才能够得出相应具体行政行为的结论。民事裁决确定的内容只构成作出具体行政行为的小前提，甚至有可能只是小前提的一部分。比如，就房地产管理部门办理房屋所有权登记的具体行政行为来说，其依据的事实前提除了法院判决确认的房屋归属以外，还应当包括房屋建设的合法性事实等因素。具体行政行为的大前提即寻找和适用法律的问题只能由行政机关依其职权完成，在此基础上，应不应当作出具体行政行为，应当作出何种具体行政行为，通过什么样的程序作出具体行政行为，也只能由行政机关依其行政职权判断和作出。对具体行政行为进行司法审查的行政诉讼除了审查具体行政行为据以认定事实的证据是否确凿（民事裁决只解决这个环节），还要审查具体行政行为适用法律是否正确，作出具体行政行为的程序是否合法，具体行政行为是否属于作出机关的职权，是否存在滥用职权的问题等等，这些都是民事裁决所不可能涉及的。

通过以上分析可见，如果民事裁决内容需要行政机关作出财产权证照转移登记等具体行政行为才能实现，应当由有关权利人持人民法院民事裁决文书申请行政机关作出具体行政行为，如果行政机关不作为，权利人可提起行政诉讼，请求人民法院依法判令行政机关作出该等具体行政行为，人民法院通过行政审判作出裁决。这样，既实现了民事审判权与行政权的独立运行和互不侵犯，也实现了对具体行政行为的依法审查，还有利于阻却民事审判中出现的错误进一步通过具体行政行为转变为现实。比如有这样一个案例：某公司向银行贷款300万元，公司以其自建房产（未办理房屋所有权登记）提供抵押担保。贷款到期后，公司未能清偿。债权人将该公司诉至法院。法院审理后判令该公司偿还借款本息，并认定房屋抵押担保受法律保护。判决生效后，债权人申请法院执行，法院在执行过程中，裁定抵押房屋归债权人。同时，法院向房屋登记机构发出《协助执行通知书》，要求协助执行下列项目：“某公司用以抵押的房产（不含土地使用权，土地属某市造林站使用）抵偿归债权人所有。请根据以上情况处理。”据此，房地产交易中心向资产管理公司办理了标的房屋所有权登记并颁发了房屋所有权证[1]。事实是，抵押房屋所在土地使用权归某市造林站所有，是划拨用地，因为某公司不享有土地使用权，建房时未办理建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可等行政手续，是典型的违法建筑，因此依法不能办理房屋所有权初始登记。由于对民事审判权与行政权的权利界限和关系认识不清，法院发出了一份本不应该发出的协助执行通知书，房屋登记机构“慑于”法院司法行为的权威，给执行标的房屋办理了初始登记，把一幢违法建筑“漂白”成“合法”建筑了。如果明确了民事执行程序中人民法院不得向行政机关发出直接要求其作出一定具体行政行为的协助执行通知书，行政机关具体行政行为不受民事裁决的直接约束，则案例中的错误登记行为完全可以避免。如果债权人对房屋登记机构不予登记的行为提起行政诉讼，想必行政判决不会判令房屋登记机构对违法建筑办理初始登记。

三、现行法律规定及司法实践中存在着民事审判权侵害行政权的问题

（一）民事诉讼法的规定存在民事审判权侵害行政权的问题

民事审判权侵害行政权的法律规定主要是《民事诉讼法》第251条，该条规定：“在执行中，