高一飞 张绍松：检务公开中公民知情权的实现机制

【摘  要】  检务公开作为检察机关回应公众知情权的一种方式，对实现公民司法知情权具有重要意义。按照公开的方式可将检务公开分为主动公开和依申请公开，这两种方式的检务公开中知情权的行使主体也不同。对检察机关的知情权可以分为涉诉性知情权和非涉诉性知情权，前者可以通过刑事诉讼法规定程序性法律后果来实现，后者可以依据信息公开法和行政诉讼法提起行政诉讼来实现。

【关键词】  检务公开  司法知情权  主动公开  依申请公开

检务公开是指检察机关基本情况信息、执法信息、管理信息等涉及检察机关的各种信息的公开，从公民权利角度看，检务公开是公民司法知情权实现中的国家义务和制度保障。自1998年颁布了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》后，最高人民检察院相继出台了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》等一系列的规范性文件进行指导，各地检察机关也在相关规范的指引下进行检务公开创新，人民群众的知情权也不断得到满足。

检察机关职能决定了其所拥有的信息的特殊性。检察机关在其执法过程中产生的信息有的涉及国家机密、个人隐私等，如果将其公开会危及国家利益和侵犯个人隐私权；又如在检察机关自侦案件中，其在侦查阶段要坚持保守秘密原则，以此来保障侦查活动的顺利进行；同样，在检察机关其他职能的运行中，也要遵循对其工作秘密界定的范围。[①]这些执法信息的特殊性使得检察机关比其他机关有着更多不公开的例外，也决定了检察机关有着更大的关于检务公开的自由裁量权。为了使得这些检务信息的不公开例外受到规范，制约检察机关的不公开的自由裁量权，就必须从公民知情权的角度，建立公民申请检务公开的机制，防止检务公开在实施过程中的随意性，以保障公民对检察工作的知情权和监督权。在此，我们将针对不同检务信息，分析哪些主体有申请公开的权利、采用何种方式行使和落实这种申请权。

一、检务公开促进公民司法知情权的实现

检务公开作为检察机关回应公众知情权的重要举措，在世界许多国家的法律层面上都有体现，当然这其中对检务信息的申请公开也有具体规定。纵观世界各国的相关规定，可依照其规范方式的不同，分为通过信息自由法（信息公开法）、通过刑事诉讼法、通过专门司法解释以及其他规范性文件规定三种。

我国目前还未制定《信息公开法》，没有规范检务公开的一般性法律规范。在2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，并于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国第一个关于政府信息公开的行政法规,根据该条例第二条的规定，信息公开的主体是行政机关，而根据我国宪法，我国检察机关是“一府两院”中的一个特殊部门，其并不能适用规范行政机关的《政府信息公开条例》。

回顾我国检务公开的发展历程可以看出，最高人民检察院出台的规范性文件不断深化了检务公开工作。1998年，最高检颁发了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，详细论述了检务公开的内容、形式及其重大意义，并提出了人民检察院的“检务十公开”。1999年，最高检颁布了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》，使“检务公开”程序化、规范化。2006年，最高人民检察院发布了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，进一步提高对“检务公开”重要意义和基本原则的认识，并建立健全了检务公开的相关工作机制；2013年，最高人民检察院颁布了《2014―2018年基层人民检察院建设规划》，再次强调了深入推进检务公开工作的问题。

在上述司法解释和规范性文件中关于保障公民知情权的规定集中体现在以下两个文件中：2006年出台的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，该意见第五部分规定：“建立责任追究制度。对于检察人员严重违反‘检务公开’规定，不履行告知义务而影响诉讼参与人行使权利的，应当予以追究；情节严重的，要按照《检察人员纪律处分条例（试行）》严肃处理。建立监督保障机制。要健全“检务公开”的监督、检查机制，同时提供必要的组织、物质条件，保障“检务公开”持续、有序、深入地开展。”强调了检察公开不仅是国家的一种权力，更是诉讼参与人的权利。《2014―2018年基层人民检察院建设规划》第11条要求：“细化执法办案公开的内容、对象、时机、方式和要求,健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外,执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文书一律向社会公开。坚持和完善检察开放日、案件公开审查、人民监督员等制度,切实保障人民群众对法律监督工作的知情权、参与权和监督权。”从公民知情权角度重申了检务公开的意义。

曹建明检察长最近指出：推进检务公开的一个基本出发点，就是要增强检察工作的透明度，让人民群众更好地了解、参与和监督检察工作。检察机关将进一步拓展检务公开的深度和广度，最大限度满足人民群众知情权、参与权、表达权和监督权。[②]检务公开制度，为实现公民的司法知情权发挥了重要的作用。

与国外法系国家的检务公开的立法模式相比，我国检务公开的立法模式则有着明显的不同。无论是通过《信息自由法》规定检务公开的国家，还是通过《刑事诉讼法》规定检务公开的国家，检务公开作为检察机关的一种法定的义务，是有着法律层面的支撑和约束的，这两种立法模式下，检务公开具有法律保障。而我国检务公开制度，体现的是检察机关对人民对国家的高度责任感，检务公开是检察机关主动公开检察信息的国家权力，没有从公民知情权的角度规定公民对检务公开的申请权和检察机关公开信息的强制性义务，因此，有必要从权利实现的角度探讨公民对检察机关司法知情权的具体主体和实现方式。

二、申请检务公开的主体

检务公开的方式依据不同的标准具有不同的分类，如依照检务公开的表现形式不同，可以将其分为公告公报、告知、公告栏、大屏幕展示、场所公开、听证、人民监督员公开、开放日、传统媒体公开、网上公开及其他新媒体公开等。而依照检务公开的程序启动是否需要申请，可以将其分为依职权主动公开与依申请公开。

（一）主动检务公开与依申请检务公开的区分

关于主动公开与依申请公开的规定主要体现在最高检在2006年发布的《关于进一步深化检察院“检务公开“的意见》中。《意见》第五部分规定：“健全主动公开和依申请公开的制度。就依法可以公开的诉讼程序、诉讼期限、办案流程、案件处理情况、法律文书、办案纪律等信息，要主动予以公开。同时，通过建立‘检务公开’查询服务窗口、大厅等方式，根据有关诉讼参与人的申请，可以有针对性地予以公开。”

之所以要对检务公开进行这样的区分，是出于节约经济成本与保护隐私权的考虑。对检察机关的信息进行主动公开是需要成本的，而社会资源是有限的，检察机关无法将所有的信息在网络上公开。另一方面，检察机关有时掌握的信息是与公民隐私有关的，如果主动公开这种信息会侵害公民隐私权，而对于此种信息可以规定由信息相关人员依申请而“点对点”获得。

检务公开中的主动公开与依申请公开可以划分如下：各级检察机关对于按照法律要求的或者是最高检和其他上级检察院所要求的，规定、制作或统计的各类信息，一般依职权主动公开。这其中就包括：司法解释、各种地方性规章、意见等规范性法律文件；诉讼程序、诉讼期限、办案流程、法律文书、办案纪律等信息；涉及检察机关职能的各种案件的立案数、破案率、逮捕率、撤诉率、抗诉数等对犯罪情况的整体统计数据等。而检察机关对于在履行具体司法职能过程中所产生的信息，一般属于依申请公开的范围。这其中包括各级检察机关在侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、提起抗诉以及履行各种法律监督职能的过程中制作的各种笔录、诉讼文书、证据资料等。由此可以看出，主动公开主要针对具有抽象性的、普遍的、涉及社会大众利益的信息，而依申请公开主要针对具体的、进入司法程序中的、只涉及个人利益的信息。

（二）公众申请检务公开

主动公开是检察机关依法向社会公众公开与检察职权相关的信息，从启动的程序上来看检察机关具有积极性。而当出现属于检察机关应主动公开的范围内的事项，但是检察机关并没有充分履行其主动公开的职能时，公众就可以申请检察机关提供相应的信息，此时就发生了依职权主动公开向依申请公开的转化。这体现出主动公开与依申请公开的划分界限不是固定不变的，在一定条件下主动公开可以向依申请公开转变。

在这种由主动公开转变而来的依申请公开的程序中，其申请权行使的主体具有广泛性，即社会公众皆可以进行申请。这里主要考虑的是主动公开的检察事务涉及社会整体利益，影响范围广泛，因而社会公众都享有对其知悉的权利。如人民检察院直接受理立案侦查案件的范围、立案标准等信息都属于检察机关应当主动向社会公开的内容，如果检察机关未主动公开相关检务信息，公众皆可成为申请检察机关主动公开的主体。

（三）当事人和利益相关人申请检务公开

检务公开中的依申请公开的信息主要针对的是具体的、进入司法程序中的、只关涉个人或部分人利益的信息。针对具体司法职能运行中所产生的信息，检察机关在经申请后仍未履行公开义务时，有权申请公开的权利主体为当事人和利益相关人。这里的当事人主要是指与刑事诉讼的案件事实和诉讼结果有切身利害关系，在诉讼中处于控告或被控告地位并享有诉讼权利、承担诉讼义务的诉讼参与人。

刑事诉讼中的当事人有以下四种：被害人；自诉人；犯罪嫌疑人、被告人；还有附带民事诉讼的原告人和被告人。根据我国刑事诉讼法规定，被害人在案件移送检察院审查起诉等环节享有知情权，如果检察机关在这些诉讼环节并没有告知被害人相关检务信息，被害人就可以主张申请权。这里的利益相关人指的是当事人之外的其他诉讼参与人，包括法定代理人、诉讼代理人、辩护人和当事人的家属等。虽然与当事人相比，这些人在诉讼程序之中并没有切身的利益关系，但是案件的处理结果对其利益也有一定程度的影响。所以检察机关未履行告知义务时，知情权受到侵害的利益相关人也是检务公开申请权的行使主体。例如我国《刑事诉讼法》第三十六条规定，辩护律师在侦查阶段有向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌罪名和案件有关情况的权利。所以当检察机关未履行告知罪名与案情的义务时，辩护律师就成为了申请权的行使主体。

三、申请检务公开的方式

我国在立法层面上缺乏对检务公开制度的法律支撑，与此同时，对检察机关未实质性的履行公开义务的后果和权利人的申请权也没有明确规定。但是，在检务公开运行的过程之中，其可能产生的对公众权利的侵害主要表现为两个方面：一个方面，检察机关未实质性的履行其公开相关信息的职能，由此而产生的对公众知情权的侵害；另一个方面，检察机关超过信息公开的必要限度，而由此产生的对个人隐私权的侵害，而产生这个问题的原因与主体是否参与到诉讼程序中并在诉讼中有利害关系是分不开的，为此，我们将区分涉诉性知情权与非涉诉知情权来分析检察机关司法知情权的实现方式。

（一）涉诉性知情权与非涉诉知情权区分的必要性

权利的属性和价值决定了申请公开方式的不同，申请公开的内容也受到相应的限制。