高一飞 吴鹏：论检察机关终结性法律文书向社会公开

摘要：检察机关终结性法律文书是人民检察院依法向社会公开的具有否定性或者终局性且不得具有保密内容的诉讼性法律文书。其向社会公开的范围包括“不立案通知书”、“不批准逮捕决定书”和“不起诉决定书”等，其向社会公开的方式包括“门户网站公开”、“公共媒体公开”和“宣告制度公开”。然而，终结性法律文书向社会公开作为检务公开制度之首创，在公开发展的过程还存在范围不一、方式单调、对异议答复不够等问题，为此，需要对当前存在的问题提出一定的改进和完善措施，实现终结性法律文书向社会公开的全面深入发展。

关键词：终结性法律文书、公开的范围、公开的方式、宣告制度、实施策略

我国检察机关的信息公开被简称为检务公开。这里的公开既包括执法依据、执法程序、办案过程的公开，也包括终结性法律文书的公开。为保障公民知情权的实现，检察机关积极开展检务公开活动，在检务公开不断深入发展的同时，检务公开的内容得到不断的拓展，检务公开的对象得到不断的扩大，检务公开的方式也正朝着多样化的方式转变。然而，在之前的检务公开发展过程中，并没有出现“终结性法律文书”一词，检察机关终结性法律文书的公开往往规定在检察机关“法律文书（包括诉讼文书）公开”的范围之内，如检察机关在2006年6月26日制定的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》一文中提出“就依法可以公开的诉讼程序、诉讼期限、办案流程、案件处理情况、法律文书、办案纪律等信息，要主动予以公开”。

就检察机关的法律文书而言，由于其数量广泛，内容庞杂，在众多的检察机关法律文书中，往往涉及检察机关办案过程的保密事项，因此，在实行终结性法律文书向社会公开之前，检察机关法律文书往往以不公开的形式或者只是针对特定的人或单位公开的形式出现。这些特定的人或者单位包括公安机关、人民法院、当事人、当事人的近亲属以及当事人的辩护人和诉讼代理人等。如高检院在1999年颁发的《人民检察院‘检务公开’具体实施办法》第11条指出：“各级人民检察院在办理案件过程中制作的有关诉讼文书，如拘传证、搜查证、拘留通知书、逮捕通知书等，依法需要出示、送达的，要对有关当事人公开，送达有关当事人及其家属或者其所在单位。”当然，这种方式的公开并不是检察机关在实行检务公开后才有的，早在1979年《刑事诉讼法》中就有大量关于检察机关法律文书应当告知相关当事人的内容，只是当时我国法制建设正处于逐步恢复阶段，《刑事诉讼法》仅基于保障诉讼活动顺利进行的需要规定对相关当事人法律文书的公开，并没有从“公民有权了解政府”的知情权和检察机关的公开义务角度规范检务公开。

当然，法律文书这种单一的公开方式和其所针对的狭窄的公开对象与当前检务公开不断深入发展的要求是格格不入的。然而，要求所有法律文书向全社会公开既是不现实的，也是不符合检察机关保密规定的。为此，最高人民检察院于2013年12月10日公布了《2014―2018年基层人民检察院建设规划》（以下简称《规划》）。《规划》要求深入推进基层人民检察院检务公开工作，细化执法办案公开的范围、对象、时机、方式和要求，健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外，执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文件一律向社会公开。《规划》首次以条例的的形式对检察机关终结性法律文书向社会公开作出了规定。可见，终结性法律文书属于法律文书的一部分。与检察机关所做的其他法律文书不同，终结性法律文书往往是检察机关在审查批捕、做出不起诉决定、处理申诉案件后形成的，文书制作的过程需要进行司法审查，相当于在审前阶段构建起了一种类似于“控、辩、审”三方组合的法庭审理结构。根据陈瑞华教授的观点，裁判可以分为两种，一种是“实体性裁判”，另一种是“程序性裁判”。与实体性裁判不同，程序性裁判并不解决被告人是否有罪、如何量刑等实体性问题，而是法官或依据职权或根据控辩双方所提出的程序性申请，就案件的诉讼程序问题所作出的裁判活动。[1]《规划》中公开的检察机关终结性法律文书属于检察机关所做程序性裁判的法律文书，具有司法属性。

检察机关终结性法律文书由向特定对象的公开发展到如今的向社会公开是新一轮司法体制改革的必然要求，是检务公开全面和深入发展的必然结果，也是检察机关不断加强和规范自身执法行为的一项重要体现。同时，在我国，检察机关作为“一府两院”的一个特殊部门，其自身性质和地位的特殊性决定了检察机关信息公开的独特性，也决定了检察机关终结性法律文书公开具有不同于其他政府部门文书公开的特殊性。为此，有必要借检务公开深入开展之际，对检察机关为何要向社会公开终结性法律文书，终结性法律文书向社会公开的范围、方式以及终结性法律文书向社会公开的发展和完善进行探讨。

一、检察机关终结性法律文书应当向社会公开

作为执法机构的检察机关，必然要坚持“公开是原则，不公开是例外”的最大限度公开标准。终结性法律文书向社会公开顺应了最大限度公开原则的要求，其所具有的司法属性决定了其向社会公开的可能性。与此同时，正在进行的法院裁判所文书公开也为其提供了相应的实践经验，为检察机关终结性法律文书向社会公开开辟了道路。

（一）检察机关作为执法机构要求其信息应当公开

检察机关作为我国的执法机关，理应坚持最大限度公开原则，这既符合国际准则的规定，又是其自身职能的体现。国际非政府组织“第19条组织”[2]在《公众的知情权：信息自由立法的原则》中提出了一套原则，确立了信息权立法的最佳实践标准，其中第一条原则就是“最大限度公开原则”。 该原则要求：

“信息自由权立法必须以最大限度公开原则为指导。正如前文所示，最大限度公开原则也许直接出自对信息权的基本保障。这一原则概括了信息权的核心意义。在众多的国家法中，这一观点都被明确地陈述为一个目标。最大限度公开原则意味着信息权的范畴必须广泛，既关系到相关信息和机构的范围和种类，也关系到可能提出维权要求的个人。”[3]

对此，国际非政府组织“第19条组织”基于利益衡量标准，要求政府机关在进行信息公开时，当且仅当信息公开的潜在危险大于公共利益时，才能适用保密规定。

针对政府信息公开的问题，我国于2008年出台了《政府信息公开条例》（以下简称《条例》，确定了政府信息公开应当坚持“公开是原则，不公开是例外”的公开标准，规定除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私不能公开的内容之外，都可以公开。就检察机关信息公开而言，一方面，检察机关作为国家机关的一部分，其与人民政府是同属于人民代表大会产生、并对其负责的国家机关。检察机关在其行使职能的过程中或多或少的体现出了一定的行政化色彩，其所具有的的行政属性是毋庸置疑的。[4]与其他政府机关一样，检察机关应当受到人民的监督，人民有权利知道他们的公仆是怎么工作的，人民对其有知情权。

另一方面，检察机关作为刑事诉讼活动的参与者，往往还承担着侦查犯罪、提起公诉以及法律监督等职能。权力具有天然的扩张倾向，不受制约的权力必然被滥用，从而导致腐败。近年来出现的司法腐败个案，无不是权力不受制约而被寻租的结果。探究权力不受制约的深层次原因，既有司法职权配置过于集中、权力制约不够；又有司法过程不公开、不透明，导致“暗箱操作”、监督不力。“阳光是最好的防腐剂”，只有在检察机关信息公开之后，权力制约和监督才有针对性；才能让社会公众了解检察机关执法的过程，人民群众才能有效地行使监督权。

总之，检察机关作为我国的执法机关，在进行检务公开的过程中，不仅应当坚持检务公开具体内容的最大限度公开，还应当坚持抽象范围的最大限度公开。终结性法律文书是检察机关所做的具有“终局性的裁判文书”，往往不涉及对检察机关办案过程信息的泄漏，理应在检务公开的过程中实现“最大限度公开”。

（二）检察机关终结性法律文书的司法性要求公开

如前所述，终结性法律文书往往是检察机关在审查批捕、做出不起诉决定、处理申诉案件后形成的，文书制作的过程需要进行司法审查，其作为一种程序性裁判文书，检察院在某些情况下往往充当着“司法裁判者的角色”，所做的具有终局效力的终结性法律文书与人民法院通过相关形式所作的裁判文书相同，都具有司法裁判属性，类似于人民法院的裁判文书公开。其所具有的司法裁判属性，决定了终结性法律文书不仅应当向相关当事人公开，还应当向社会公开，这既有实现公民知情权的客观要求，又是维护程序正义的重要体现。

司法裁判应当满足公民知情权的实现要求其向社会公开。在现代社会，知情权主要指公民依法享有的了解政府机关及其工作人员在管理过程中所产生的、掌握的各种信息的自由与权利，是人民主权原则的具体展开。依照阐释人民主权原则最经典的社会契约论，主权本质上由全体人民的“公意”构成，人民是主权的拥有者，有权亲自、直接地参与和决定国家事务，只是为了防止“无休无止地开大会来讨论公共事务”，人民才将部分权利授予自己选举出来的代表组成政府，执行人民意志。[5]知情权的意义在《亚特兰大知情权宣言》中表述为：“是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础。”美国学者把知情权和政府信息公开的作用分为六个方面：第一，要有意义地参与民主进程就要求参与者知情；第二，帮助政府保持诚实，不愧对选民的参与；第三，开放也有助于政府把政务处理得更好；第四，政府信息也是公有的，除非公开信息将造成特定的损害，否则信息必须公开；第五，获取政府信息可以帮助美国人在许多方面改善生活；第六，更多信息意味着更有效地分配资源。[6]检察机关终结性法律文书承载着检察机关从事具有司法属性活动的信息，终结性法律文书向社会公开作为实现检务公开的必然要求，能使社会大众清晰地了解检察机关对自己请求或者权利的处分，对司法活动发表自己的意见和建议，并进行批评和判断，实现对检察机关司法活动的参与和监督，是公民行使知情权的重要体现。

司法裁判应当维护程序正义要求其向社会公开。程序正义最早起源于古老的“自然正义（natural justice）”原则，而这一原则又起源于自然法的概念。[7]程序正义有着丰富的内涵，其中程序公开性是程序正义的重要体现。现代司法程序要求公开应当是被看得到的，追求正义的法律程序必然是公开的、透明的。此外，程序正义还包含了程序民主的内容。程序民主性要求司法活动应当体现人民的意志和利益，司法程序的民主性是我国社会主义司法的本质所在。[8]裁判文书的公开则将司法审判活动的结果纳入公众的约束之下，要求裁判官必须给当事人、诉讼参与人、公众一个合法的论证，证明自己的判断和决定是依法并公正做出的。[9]检察机关终结性法律文书向社会公开能够提高检察机关裁判活动的透明度，是实现程序正义的重要体现，使检察机关的裁判活动不仅实现了向当事人公开，而且突破了裁判活动的时空限制，扩大了民众参与的范围，既增强了裁判活动的民主性，又有利于民众的监督，实现终结性法律文书制作的规范化与说理的正当化。

（三）法院裁判文书公开为检察机关提供了经验

与人民检察院终结性法律文书相比，最高人民法院以明确条文规定裁判文书公开的时间要早于检察机关。2000年最高人民法院在《裁判文书公布管理办法》中指出：“为推进审判方式改革的深入发展，维护司法公正，最高人民法院从今起有选择的向社会公布裁判文书”，这是人民法院裁判文书向社会公开最早的条文性规定。从人民法院实施裁判文书向社会公开至今，裁判文书向社会公开既取得了较为显著的成果，