杨建顺：行政诉讼法修改应多吸收以往研究成果

《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称《草案》）经十二届全国人大常委会第六次会议审议，在对既有法律制度和实务经验进行全面总结和深入研究的基础上，展示了行政诉讼法施行23年来第一次修改蓝图。

修改路径的选择

这次修改，注重维护行政诉讼制度的权威性，摒弃“大修”等意见和建议，聚焦于现实中存在的“立案难、审理难、执行难”的突出问题，注意保持现行法体系的基本框架和内容的延续性，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利。

坚持行政诉讼的基本原则，监督行政权依法行使，强调公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通，保障法院依法独立行使审判权。将司法对行政的统制功能作为贯穿《草案》整体内容的一条主线，构成一道独特的风景。

用列举加兜底的规定方法，沿用起诉不停止执行的原则，以及将法院一并审查的“抽象行政行为”限定为“规章以外的规范性文件”，体现了尊重既有制度、秩序和规则的可持续发展性。不过，《草案》没有采用在司法解释中使用的“行政行为”概念，未将“规章”纳入一并审查的范畴等，值得商榷。

将相对人以及利害关系人纳入原告范畴，设立确认判决、驳回诉讼请求判决等裁判类型，皆是对司法解释既有规定的吸收、充实和完善。

修改内容的特色

《草案》内容广泛且重点突出，体现了问题应对型的修改特色：

为畅通行政诉讼立案，保障当事人诉权，明确法院和行政机关保障起诉权利的职责；扩大受案范围；规定可以口头起诉；强化法院受理的程序约束，等等。

建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，规定高级法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方政府为被告的案件，由中级法院管辖。这样修改或许可以摆脱地方行政机关的干预，但是，我认为，舍弃基层法院管辖，有悖于便民原则、经济原则和权力下沉的改革大方向。

完善诉讼参加人制度，完善证据制度，明确被告逾期不举证的后果，明确原告的举证责任，完善法院调取证据制度，明确证据的适用规则，并完善民事争议和行政争议交叉的处理机制。

尽可能将相关组织纳入被告范畴，这种价值取向值得肯定，但是，“前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权作出具体行政行为的组织”，这种规定方法易混淆既有概念，故而是不可取的。

《草案》以下规定也值得称道：完善判决形式，以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决，增加给付判决，确认违法或者无效判决，扩大变更判决范围，并增加简易程序，加强人民检察院对行政诉讼的监督。明确行政机关拒不履行判决、裁定、调解书的责任，社会影响恶劣的，可以对该直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留，将拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。

进一步完善的期待

《草案》在对既存“司法解释”的相关规定进行认定、吸纳和取舍的同时，如果能够进一步明确授权“司法解释”制定创制性规则的权力，则有助于在法律保留原则和能动司法之间取得均衡，充分拓展行政诉讼的制度空间，切实保障权利救济的实效性。对这种授权规定的必要性和可行性进行分析，当是接下来需要认真对待的重要课题之一。

行政诉讼制度是国家实行民主和法治、通过司法机关对行政行为等进行审查监督、对违法或者不当的行政行为等予以纠正、并对因其给相对人乃至利害关系人的权益造成的损害给予相应补救的一种法律制度。

该制度的完善，需要实务界和理论界进行富有成效的意见交换和观点碰撞，其相关过程也有必要遵循公开、透明、公正的程序，注入法治行政理念。《草案》的进一步完善，应当尽量充分地吸收理论界的诸多研究成果。

来源：《检察日报》2013年12月30日，第5版。