邓思清：建立我国的附条件不起诉制度

【摘要】为了适应国内犯罪情况的新变化和国际轻微犯罪处理的非犯罪化、非刑罚化、非监禁化的发展趋势，实现个案公正，我国应当建立附条件不起诉制度。《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》提出的附条件不起诉制度方案存在案件适用范围较窄、缺乏附加条件、附条件不起诉决定法律效力规定矛盾等缺陷。借鉴我国各地检察机关在改革探索中所取得的经验，应当完善《修正案（草案）》的有关内容，以建立符合我国司法实践需要的附条件不起诉制度。

【关键词】不起诉；附条件不起诉；《刑事诉讼法修正案（草案）》

为了适应国内犯罪情况的新变化和国际社会对轻微犯罪处理的非犯罪化、非刑罚化、非监禁化的发展趋势，我国确立了宽严相济的司法政策，并在该司法政策的指导下正在进行司法体制和机制改革，其目的在于建立和完善有关的诉讼制度，以解决司法实践中存在的司法不公、人权保障不充分等突出问题。在目前的司法改革中，根据中央司法改革意见，各地检察机关正在探索附条件不起诉，取得了很好的效果。2011年8月，全国人大常委会委员长会议提出的《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》中，拟定了我国附条件不起诉制度的方案，并广泛征求社会各界的意见。可见，在我国建立附条件不起诉制度已提上了立法的议事日程。附条件不起诉作为我国不起诉制度中的一项内容，不仅涉及实践问题，而且也涉及一些重要的理论问题，笔者认为，目前草案中提出的方案尚不完善，其中的一些问题尚需要进一步研究。

一、附条件不起诉制度的改革探索

在我国，随着社会转型和经济的发展，社会各方面的矛盾日益突出，犯罪率不断上升。在司法实践中，案件不断增多，办案压力越来越大，而1996年刑事诉讼法中规定的不起诉制度并没有得到充分的运用，检察机关在审查起诉过程中作出不起诉决定的案件比例非常低。据有关方面统计，1997年不起诉人数占审查起诉案件总人数的4.2％，1998年则是2.5％。其后若干年来一直都在2-3％之间徘徊。[1]但是，从我国的审判实践情况看，有相当一部分案件被法院宣告无罪、判处拘役、管制、免予刑事处罚或单处附加刑。据统计，2002-2005年间，每年生效判决宣告无罪、判处免刑、拘役、缓刑、管制、单处附加刑的人数占到当年生效判决所涉被告人总数的比例在35.52％-45.15％之间。[2]这一事实表明在审查起诉阶段扩大不起诉的适用范围存在很大的空间。

基于实践的情况，为了解决案多人少、司法资源有限的矛盾，提高办案效率，我国检察机关在实践中就进行了附条件不起诉的改革探索。早在1992年，上海市长宁区人民检察院就采取“诉前考察”的形式，对一名涉嫌盗窃的16岁的未成年嫌疑人进行延期起诉，考察期为三个月。之后，湖北省武汉市江岸区检察院、河北省石家庄市长安区检察院、江苏省南京市江浦区检察院等，也先后探索了附条件不起诉。由于这一不起诉方式主要针对未成年人，能够得到社会各界的理解和支持，也符合世界不起诉制度改革的发展趋势，因而很快得到全国许多检察机关的效仿，各地检察机关纷纷进行附条件不起诉制度的改革探索。关于附条件不起诉制度的改革探索，最早是从基层检察院的实践开始的，然后得到学术界专家的推崇，由于实践的改革探索取得了较好的社会效果，因而得到了中央司法改革方案和全国人大常委会的认可，成为一项正式的法律修改案。由此可见，我国附条件不起诉制度的改革走了一条“从地方到中央”的改革道路。具体来说，我国实践关于附条件不起诉制度的改革探索可以分为两个阶段：

第一，初步探索阶段。即在中央将附条件不起诉作为正式改革项目之前检察机关进行改革探索的阶段。这一阶段从1992年到2008年，主要是对未成年嫌疑人进行暂缓不起诉处理，设立一定的考验期。如1992年上海市长宁区人民检察院对、名涉嫌盗窃的16岁的未成年嫌疑人进行暂缓起诉；2000年湖北省武汉市江岸区人民检察院对一名未成年嫌疑人进行暂缓起诉；2001年河北省石家庄市长安区人民检察院对未成年人的轻微犯罪设定一定的考察期，期满不予起诉；2002年3月，苏州沧浪区人民检察院对一名涉嫌盗窃的在校未成年学生，决定暂缓起诉，考察期为半年；2003年1月，南京市浦口区人民检察院对一名涉嫌盗窃的大学生决定暂缓不起诉，确定“帮教实施方案”和为期5个月的考察期；2004年5月21日北京市海淀区检察院、区公安局、区妇联、区团委联合签署实行暂缓起诉制度协定书，标志着犯罪未成年人的暂缓起诉制度首次在北京实施；2005年5月30日，山西省榆社县检察院对两名16岁少年抢劫的案件作出暂缓不起诉决定，确定了一年的考验期限，由公安局、检察院、学校、家长共同签订帮教考察协议书，该案后被媒体称之为“中国‘暂缓起诉首例命案’”；2007年8日，辽宁省盘锦市双台子区检察院对一名涉嫌敲诈勒索的高二学生作出暂缓起诉决定，考验期为一年，在考验期间内，该学生在高考中以优异的成绩被沈阳某大学录取，2008年10月16日，双台子区检察院邀请区政法委、区人大代表、人民监督员、学校教师等各界代表，召开案件终结听证会，同年11月11日，双台子区检察院最终作出对其不起诉的决定。

第二，发展推广阶段。即在中央将附条件不起诉作为正式改革项目后各地检察机关进行改革探索的阶段。这一阶段从2009年至今，案件适用范围也从未成年人犯罪扩大到未成年人、老年人、在校大学生等特殊人群的轻微犯罪案件，检察机关对犯罪嫌疑人不再作暂缓不起诉决定，而是作附条件不起诉决定，并设立一定的考验期限。该阶段的特点是在上一阶段个别地方检察院探索的基础上，各地检察机关纷纷制定相应的规定，并进行大规模的探索试点工作。如山东省、河南省、四川省、江苏省、浙江省、湖南省、吉林省、辽宁省、上海市、重庆市等省市，都正在进行附条件不起诉改革探索。据不完全统计，全国有1／3以上的省市正在进行附条件不起诉改革试点工作。如2010年7月1日，河南省人民检察院通过了《河南省人民检察院关于适用附条件不起诉的规定（试行）》，要求全省各级检察院从2010年8月1日起按照此规定进行试点。

从各地的改革试点情况看，附条件不起诉在化解社会矛盾、节约司法资源等方面都取得了较好的效果，得到了社会各界的广泛认可和支持，因而成为我国司法改革和法律修改的一项重要内容。但是，关于在立法中如何规定附条件不起诉制度，理论界和实务界尚未达成共识。各地检察院在改革探索过程中，对涉及附条件不起诉的有关问题都进行了有益的探索，如湖南省长沙市检察院在附条件不起诉决定作出前，探索了公开听证程序；河南省信阳市检察院对附条件不起诉的范围和所附条件进行了探索；山东平阴县检察院在附条件不起诉作出后，引入了人民监督员对其进行监督；四川广安市检察院在附条件不起诉决定作出后，对被附条件不起诉人建立了帮教基地；南京市浦口区为了对被附条件不起诉人进行有效的考察监督，成立了“大学生预防犯罪中心”的帮教组织等。这些改革探索所提出或设计的多个改革方案，对合理构建我国的附条件不起诉制度具有重要的参考价值。

二、附条件不起诉制度方案存在的问题

对于司法实践中的改革探索，立法机关给予了高度重视，并将其吸收到立法草案中，《刑事诉讼法修正案（草案）》增设了一章“未成年人犯罪案件诉讼程序”，其中，该《修正案（草案）》第267条至第269条规定了附条件不起诉制度。但是，该规定尚不完善，主要存在以下三方面的问题：

第一，案件适用范围较窄。关于附条件不起诉的案件适用范围，《刑事诉讼法修正案（草案）》作出了明确规定，即第267条规定：“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。”根据该规定，附条件不起诉的案件适用范围为未成年人实施的可能判处一年有期徒刑以下刑罚的三类犯罪案件。我们认为，该规定的案件适用范围较窄，主要体现在以下几方面：一是犯罪主体只限于未成年人。从各地的试点情况看，附条件不起诉开始主要适用于未成年人，以后逐步扩大到其他特殊主体，如山东省蓬莱市人民检察院将附条件不起诉的犯罪嫌疑人确定为未成年人或者在校学生、老年人、严重疾病患者、盲聋哑人、或者怀孕、哺乳期的妇女；河南省人民检察院将附条件不起诉的犯罪主体规定为不满18周岁的未成年人、在校学生、70岁以上老年人、正在怀孕或哺乳自己婴儿的妇女、盲聋哑人、严重疾病患者，以及尚未完全丧失辨认或者控制能力的精神病人；无锡市人民检察院则将犯罪主体确定为未成年人、已满18周岁的全日制在校学生、盲聋哑人、正在怀孕或哺乳自己婴儿的妇女、患有严重疾病之人、年老体弱之人等。因此，将犯罪主体只限于未成年人显然与各地的试点差距较大。二是犯罪限于三类犯罪。即刑法第四章、第五章、第六章规定的“侵犯公民人身权利、民主权利罪”、“侵犯财产罪”、“妨害社会管理秩序罪”三类犯罪。如果从立法上明确限制附条件不起诉适用的犯罪类型，会存在对犯罪“不同对待”的嫌疑，而且从目前各地试点情况看，都没有限制附条件不起诉适用的犯罪类型，如果限制，就排除了其他犯罪适用附条件不起诉的可能性，难以适应实践的客观需要。三是刑罚限于一年有期徒刑以下刑罚。附条件不起诉是一种裁量权，应当适用于轻微犯罪。但是，《修正案（草案）》将其限定在一年有期徒刑以下刑罚的犯罪，如果这里规定的“一年有期徒刑”是指法定刑，未免太严，因为从刑法规定看，在上述三类犯罪中，法律明确规定应当判处一年有期徒刑以下刑罚的犯罪只有两个，即侵犯通信自由罪（第252条）和偷越国（边）境罪（第322条），如果是指裁判刑，又显得宽泛，因为任何轻罪都可能判处一年有期徒刑以下刑罚。从改革探索情况看，各地基本上都将附条件不起诉的适用范围限定在可能判处3年以下有期徒刑的轻微犯罪。

第二，缺乏附加条 件。附条件不起诉的关键内容是检察机关在作出附条件不起诉时应当附加一定的条件，只有所附加的条件是合理的，检察机关作出的附条件不起诉决定才具有正当性，也才能被社会认可和接受。因而在建立附条件不起诉制度时，必须明确规定附条件不起诉应当附加的条件，然而令人遗憾的是，《修正案（草案）》并没有对附条件不起诉的附加条件作出明确规定，而只是规定了一些应当遵守的法定义务，即第268条第3款规定：“被附条件不起诉的犯罪嫌疑人，应当遵守下列规定：（一）遵守法律、行政法规，服从监督；（二）按照考察机关的规定报告自己的活动情况；（三）离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准；（四）按照考察机关的要求接受教育矫治。”这些义务都是现行刑事诉讼法对被采取取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人所规定的义务，其目的是为了防止其逃避侦查或妨碍侦查活动，因而这些规定从严格意义上讲不属于附条件不起诉中的附加条件。从目前各地实践看，许多检察机关在改革探索中，都对附条件不起诉的附加条件作出了规定，如无锡市人民检察院制定的《关于探索开展轻微刑事案件附条件不起诉工作的规定》第7条规定，附条件不起诉中的附条件是指履行刑事和解协议、每月参加一次社会公益劳动、完成学习或者本职工作任务、根据实际情况所确定的其他条件等。重庆市永川区人民检察院制定的《附条件不起诉规则》第16条规定：“对附条件不起诉人应当附加以下条件：（一）书面悔改，并向被害人道歉；（二）在一定期限内，赔偿国家、集体和被害人的损失；（三）向指定的社会公益团体、社区提供一定时间的义务性劳动，积极参加公益慈善活动，参加社区矫正。”可见，《修正案（草案）》没有吸收各地检察机关实践探索的经验，没有规定附条件不起诉的附加条件，这显然是一个重大缺陷。

第三，法律效力规定矛盾。附条件不起诉决定的法律效力，是指附条件不起诉决定具有确定的法律约束力，即在未被撤销前，附条件不起诉决定对当事人和检察机关都具有法律约束力。附条件不起诉决定具有法律效力，不仅是附条件不起诉作为检察机关一项裁量权的本质要求，而且是附条件不起诉作为一项制度的重要内容。然而，关于附条件不起诉决定的法律效力，《修正案（草案）》却作出了自相矛盾的规定，即第269条第1款明确规定：“被附条件不起诉的犯罪嫌疑人，在考验期内发现有下列情形之一的，人民检察院应当撤销附条件不起诉的决定，