李伯军：从军事打击利比亚看国际干预的法律标准

【摘要】2011年3月19日，法国依据联合国安理会通过的第1970号决议和第1973号决议，为了保护利比亚的平民和在利比亚强制执行“禁飞区”计划，率先对利比亚进行军事打击。事实上，干预与反干预的斗争从来都是国际关系的一个永恒主题。如果说大国单边干涉行为如今已经为国际社会所诟病，那么，通过国际组织尤其是联合国所开展的国际干预行动已然获得了一定的正当性和合法性。然而，冷战结束以来，西方国家借助联合国名义对外进行的种种所谓“国际干预”已经或将继续证明，这种军事干预在国际关系中并非谋求和平与安全抑或确立地区或国际秩序的良方，相反，在国际关系中通过这种军事干预来实现或达到某种既定的目标已经变得日益困难和复杂，而且其消极影响也愈加明显，所有这些使得我们有必要再次深刻反思国际干预的法律标准问题，因为这既关系到联合国将来的命运和前途，同时也关系到21世纪公正、合理之国际秩序的构建。

【关键词】利比亚；国际干预；国际法；人权；联合国

一、引言

这次由法英美等西方国家针对利比亚的军事干预行动最先源于2010年12月17日发生在北非突尼斯的“茉莉花革命”。受突尼斯“茉莉花革命”的波及和影响，利比亚部分民众从今年2月16日起开始在国内举行示威游行要求卡扎菲下台，而利比亚政府用武力镇压的方式回应民众和反对派的诉求，进而导致该国陷入内战。2月26日，基于“严重关切阿拉伯利比亚民众国局势，谴责暴力和对平民使用武力”，在法国等西方国家的积极推动下，联合国安全理事会通过第1970（2011）号决议，决定对利比亚采取制裁措施，主要包括对其实行武器禁运、禁止利比亚领导人卡扎菲及其家庭主要成员出国旅行以及冻结卡扎菲和相关人员的海外资产等。在利比亚卡扎菲政府的制裁措施出台后不久，即在3月10号，法国就急于正式承认利比亚反对派成立的“全国委员会”为代表利比亚民众利益的合法政府，这些事件表明西方国家已经干预到了利比亚内政漩涡之中。然而，上述决议并没有使利比亚局势得到缓和，相反，利比亚国内局势在外部力量的介入下进一步恶化，而且暴力升级，同时出现了国际社会所不愿意见到的平民伤亡现象。有鉴于此，安理会接着又于3月17日通过第1973（2011）号决议，决定在利比亚设立禁飞区，并要求有关国家采取一切必要措施保护利比亚平民和平民居住区免受武装袭击的威胁。然而，在安理会第1973号决议刚刚出台仅仅两天后，3月19日，法国就率先出动战机对利比亚实施代号为“奥德赛黎明”（Operation Odyssey Dawn）的空中打击行动，由此拉开了西方国家军事干预利比亚的序幕。与此同时，由于这次“茉莉花革命”浪潮波及整个中东、北非地区，该地区其它国家如突尼斯、埃及、也门、巴林、伊朗及沙特等都有理由担心这样一个问题，即下一个“利比亚”会是他们吗？事实上，对于这个问题的回答涉及到国际干预在国际关系中实施的具体标准问题，尽管这是个由来已久的老问题，然而，西方国家借联合国之名而针对利比亚的这次国际干预行动出现了某些新的情况和变化，值得我们对其进行深入反思和探讨。

二、国际干预的合法性何在

当前，西方多国部队针对利比亚的轰炸声还在继续轰鸣，从纯粹的军事角度讲，这无疑是联合国授权下开展的一种国际军事干预行动，从其干预的理由而言，无论是从安理会通过的第1970号决议和第1973号决议的内容看，还是从联军的辩解来说，两者都强调是为了保护利比亚平民的“基本人权”，以免遭利比亚当局有组织和系统的攻击或杀害，同时都控诉卡扎菲当局因此所犯下的危害人类之罪行，从而使得这次军事干预行动获得了一定的正当性。因此，对于这种干预，实际我们可以将其定性为国际人道干预，尽管西方多国部队都没有认为自己对利比亚开展的军事行动是人道军事干预行为。但是，回顾历史我们可以看到，国际关系中绝大部分国际干预行动都以“人道”或“人权”为理由。对于这种干预行为，一般认为是指，一国或多国本着预防或阻止另外一国广泛而严重地违反国际人道法和国际人权法的行为而对该国采取的威胁或使用武力的行动。它和维和行动不同的是，这种人道干预没有征求目标国政府的同意。[1]

一直以来，由于人道干预难掩有关施加干预行动国家的政治目的，加之，这种干预又经常带有一定的选择性和双重标准，国际社会对于西方国家历来开展的人道干预行动充满诸多质疑。从1945年《联合国宪章》的规定来看，我们找不到任何明确的条款对这种干预行动提供法理支持。因为宪章第2条第4款明确规定，“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”。而且，宪章第2条第7款也强调，“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决；但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用”。也就是说，通过使用武力方式的国际干预行动只有当落入宪章第七章下第39条至第42条的规定时才能获得国际法的支持。

问题在于，这次利比亚国内发生的内战并非宪章当初设计的那样系发生在国家之间的战争，另外，这次多国部队使用武力的理由是基于保护利比亚平民的基本人权，宪章中并没有任何条款说明联合国可以基于保护人权为由而对他国进行国际军事干预。为了解决这种国际干预缺乏法理基础的尴尬问题，安理会采取的惯例是依据宪章第24条、第25条以及第42条的规定通过有关决议以授权有关会员国使用武力。正因为如此，安理会于2011年3月17日通过的第1973号决议似乎是多国部队对利比亚进行国际干预的法律依据。

然而，仔细考察安理会第1973号决议的具体内容，我们仍然无法明确地找到西方联军对利比亚进行军事干预的法律依据，这主要是因为：

其一，从安理会第1973号决议的具体内容来看，我们找不到任何有关明确针对利比亚“授权动武”的字样，决议文中表示为了保护平民而设立禁飞区，所谓授权有关会员国“采取一切必要措施”之措辞并不能当然地被解释为“授权动武”，因为该措辞在决议中明确指向包括“正在采取的措施”以及有关将要“建立一个适当机制”等措施的规定，而且，决议中还明确强调“不在利比亚领土的任何地方派驻任何形式的外国占领军”，这实际已经表明了该决议不谋求针对利比亚正在发生的内战进行任何军事干预的初衷。[2]事实上，第1973号决议中“采取一切必要措施”之措辞必须要将其放入到联合国宪章第39条至第42条中才能予以准确理解，否则，这种断章取义的理解实在是一种“违宪”行为。因为很明显的是，宪章第39条至第42条之间实际是一种层层递进的关系，也就是说，只有在联合国采取依据第41条规定之（制裁）措施仍然不能达成有关和平时，安理会才能最终依据宪章第42条的规定授权有关国家对侵害和平与安全的国家使用包括军事手段在内的一切必要措施。而利比亚当时的局势并没有严重到安理会必须即刻对利比亚采取包括使用武力在内的一切措施的地步。显然，西方联军针对利比亚的军事干预行动超出了安理会第1973号决议的授权范围。

其二，从安理会第1973号决议通过的程序来看，在第1970号决议还没有真正得以完全贯彻实施之前，法国等西方国家就迫不及待地推动安理会通过第1973号决议，两个决议前后间隔的时间不到一个月，之后，法国又于3月19日即刻对利比亚进行军事打击，这种决策的仓促作出至少从程序上讲是非常草率的，而且，决议的内容并没有得到安理会的一致支持，正如中国常驻联合国代表李保东在安理会于3月17日通过有关利比亚局势决议后的解释性发言中所说，“我们支持安理会采取适当和必要的行动，尽快稳定利比亚局势，制止针对平民的暴力行径，中国一贯反对在国际关系中使用武力。在安理会第1973号决议磋商过程中，我们和其他一些安理会成员提出了一些具体问题，但遗憾的是，不少问题没有得到澄清和回答，中国对决议的部分内容有严重困难，因此投了弃权票”。[3]在这种情况下，我们不能不对多国部队针对利比亚军事行动背后的真正目的表示深刻的怀疑。

当然，无论如何，基于保护人权的考虑，国际社会所达成的一个基本共识是，当一个国家内部发生“系统地”或“大规模地”侵犯人权事件，该国政府没有能力或者没有意愿或者放纵该事件发生的时候，代表国际社会的联合国组织就有权对该国内部事务进行国际干预。这种共识已经落实在了2005年联合国首脑会议闭幕审议通过的《成果文件》里头，该文件里就已经明确写着：“国际社会通过联合国也有责任根据《宪章》第六章和第八章，使用适当的外交、人道主义和其他和平手段，帮助保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。在这方面，如果和平手段不足以解决问题，而且有关国家当局显然无法保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，我们随时准备根据《宪章》，包括第七章，通过安全理事会逐案处理，并酌情与相关区域组织合作，及时、果断地采取集体行动。”[4]冷战结束以来，许多国家尤其是发展中国家在其国家建设的过程中失能的现象引起了国际社会的高度关注，如非洲的卢旺达、索马里、苏丹等国局势的失控，国际社会日益面临对这些国家进行国际干预的伦理压力，问题的关键在于，当联合国准备介入或干预时，国际社会还必须反思这样三个问题：一是这种国际干预有没有其应有的法律边界？二是这种国际干预应遵守什么样的国际法规则？三是如果这种国际干预方违反国际法应承担什么样的责任？

三、国际干预的法律边界在哪

如前所述，西方国家针对利比亚的国际军事干预行动已经导致中东、北非诸多国家的紧张，他们都在一定程度上担心这样一个令人恐慌的问题，即“下一个被干预的‘利比亚’会不会是自己”？要回答这个问题，首先必须回答国际干预的法律边界或范围在哪的问题，换句话说，依据国际法，国际干预是否是无限制的？

（一）对国际社会和平与安全的威胁之认定存在的问题

联合国的基本目标是维护国际社会的和平与安全，这个目标的实现主要依赖基于宪章第七章所确立的联合国集体安全制度，不过，由于该制度高度依赖于安理会五大常任理事国达成的一致，因而每个常任理事国都有否决权，集体安全制度往往无法得到真正的启动，而国际社会对于和平与安全的需求不断增强，在这种情况下，联合国在实践中依据宪章第六章和第七章的规定，创造性地开展了有别于集体安全机制的维和行动。联合国维持和平行动一般可分为两类：一类是传统的维和行动，受联合国秘书长的直接领导，主要是派驻军事观察团（由非武装的军事观察员组成，以监督停火或有关协议的实施）和维持和平部队（该部队由联合国会员国提供的只装备自卫的小型武器的军事人员组成，其任务是恢复冲突地区的法律与秩序以维持和平）两种形式[5]；另一类是由安理会批准、秘书长授权、由地区组织或大国参与指挥的维和行动，有多国部队和“人道主义干预部队”两种形式。[6]有学者将联合国的这种维和行动概括为四代维和，其中未来第四代维和将以人道干预为主。[7]由于国家间发生战争和冲突的频率大为下降，联合国维和行动更多的是处理一国内部因种族、宗教等原因引发的冲突，为西方人道主义干预理论对联合国维和行动的渗透提供了很大的活动空间。人道主义干预越来越成为冷战后联合国维和行动的重要组成部分，也可以说，冷战后人道主义干预大部分是由联合国的维和行动来实现的。[8]因此，在对利比亚进行国际人道干预之前，国际社会已经有了这方面的先例。例如，1991年，英美法拿着联合国第688号决议基于保护伊拉克北部库尔德族人的人权，而对伊拉克进行人道干预；1992年，为了保护索马里人民，美国和盟国高举安理会第794号决议对索马里进行人道干预；1991年，北约为了拯救前南斯拉夫境内遭受种族清洗的波黑人民而先后获得了联合国第770号、第1031号决议的授权对南斯拉夫进行人道军事干预；1994年，在美国的要求下，为了保护海地人民的基本人权，安理会通过第940号决议授权美国为首的多国部队对海地进行国际人道干预。

因此，近年来，联合国安理会所主导或授权而采取的国际干预行动基本上都是依据其临时制订的各项决议来进行的。依照宪章第25条之规定，各会员国有接受并履行这些决议的义务。在实践当中，联合国安理会经常利用这一点不加区别地将这些决议当作强制性命令来要求有关当事国执行，