贺小勇：论中美欧“稀有资源出口限制争端”的法律问题

【学科分类】世界贸易组织法律制度

【出处】《政治与法律》2009年第10期

【摘要】2009年6月23日美欧就中国稀有资源出口限制联手向WTO争端解决机构提起申诉，本起争端反映的实质是各国对稀有资源的利益争夺，但在DSB中却表现为典型的法律争端。从GATT规则、入世议定书及工作组报告的相关规定来看，中国相关措施还有待进一步完善。中国应建立内外同等的资源保护机制；应将WTO中有关资源保护措施的规则直接转化为国内法；要善于利用WTO争端解决机制维护国家重要经济利益。

【关键词】稀有资源；出口限制；WTO争端解决机制

随着资源对一国可持续发展战略影响的日益重要，特别是在全球金融危机导致美元贬值的大背景下，发展中国家开始从以出口资源换取外汇的经济发展战略逐步转向对资源出口的限制；而发达国家在自身储备战略资源的同时反对发展中国家对资源的出口实施限制，双方为资源出口限制问题展开了激烈的争论。日前美欧就中国对稀有资源出口限制措施提交WTO争端解决机构就是在这一大背景下产生的。本文拟以稀有资源出口限制争端为切入点，分析该案争议的主要法律问题，并对如何完善我国资源保护措施提出法律建议。

一、中美欧稀有资源出口限制争端的内容与实质

2009年6月23日，美国与欧盟向WTO争端解决机构提起申诉，要求与中国就中国对稀有资源出口的限制进行磋商。该争端因其在全球金融危机背景下发生，又因其为涉及稀有资源出口限制，且是奥巴马上任后美国向WTO起诉中国的第一案，因而格外引人注目。根据美欧磋商申请，涉及争端的中国法律法规或规范性文件主要包括：[1]

（1）法律类：《对外贸易法》（全国人大常委会，2004）、《海关法》（全国人大常委会，2000）；

（2）行政法规类：《进出口货物管理条例》（国务院2001）、《进出口关税条例》（国务院（2003）392号）；

（3）规章类：《货物出口许可证管理办法》（商务部（2008）11号）、《出口商品配额管理办法》（外经贸部（2001）12号）、《出口商品配额招标办法》（外经贸部（2001）11号）、《海关对出口商品审价暂行办法》（海关总署（1995）51号）、《海关对出口商品审价实施细则》（海关总署1995）、《关于处罚低价出口行为暂行规定》（外经贸部1996年）、《出口许可证签发工作规范》（商配发（2008）398号）、《工业品出口配额招标实施细则》（外经贸贸发（2001）626号）、《2009年出口许可证管理货物目录》（商务部、海关总署（2008）100号）、《2009年出口许可证管理货物分级发证目录》（商务部（2008）124号）、《2009年关税实施方案》（税委会（2008）40号）、《关于对柠檬酸等36种商品试行出口预核签章管理》（商务部、海关总署（2003）36号）；

（4）公告类：《2009年度部分工业品第一次招标资质及初审公告》（商务部（2008）85号）、《2009年度部分工业品出口配额第二次招标资质及初审公告》（商务部（2009）42号）、《2009年度氟石块（粉）出口配额第一次公开招标公告》、《2009年度碳化硅出口配额第一次公开招标公告》、《2009年度铝土矿出口配额第一次公开招标公告》等。

根据这些法律、法规或规范性文件，欧美指控中国对稀有资源的出口实施了三类违反WTO规则及入世承诺的限制措施：（1）对铝土矿（bauxite）、焦炭（coke）、氟石（fluorspar）、碳化硅（silicon carbide）和锌（zinc）实施的出口数量配额限制。例如根据《2009年度碳化硅出口配额第一次公开招标公告》，碳化硅出口招标数量为10.8万吨；根据《2009年度氟石块（粉）出口配额第一次公开招标公告》，氟石块（粉）出口招标数量为35万吨。（2）对铝土矿（bauxite）、焦炭（coke）、氟石（fluorspar）、锌（zinc）、黄磷（yellow phosphorus）、金属硅（silicon metal）、镁（magnesium）和锰（manganese）的出口征收关税。例如黄磷出口税为50%，焦炭出口税为40%。（3）采用对原材料的最低出口价格体系，并要求对出口合同和出口价格的检查和审批。

稀有资源出口限制争端的背后，实质上是金融危机背景下各国争夺稀有资源的利益冲突。对中国而言，限制这些高耗能、高污染产品出口的初衷是为了保护环境和稀有资源。据统计，中国是世界最大的黄磷、氟石、镁、镁合金、电解锰、工业硅和锌的出口国。在长达几十年中，发达国家一方面尽力保护自身稀有资源，另一方面却以极低的价格从中国购买了大量资源，中国通过稀有资源换回了大量的以美元为主的外汇储备；金融危机后，世界各国都在狂印钞票，随着美元不断贬值，资源尤其是稀有资源升值趋势不可避免。一旦中国有限的资源丧失或掌控在外国人手中，未来经济的发展空间必然被大大压缩。用稀有资源去换取随时可以印刷的纸币、用牺牲环境去追求外贸出口的发展战略必须转型。而这种转型，恰恰深刻触动了相关国家的利益。美国贸易代表柯克明确表示，“中国是全球稀有金属的供应国，有权使用这些原料对美国工业生产商而言至关重要。坚持我们的利益，这样美国工业生产商才能获取公平竞争的环境，更多的美国工人才能重返岗位。”[2]欧盟贸易委员凯瑟琳・阿什顿亦发表声明说，中国对原材料施加的出口配额和出口税等出口限制扭曲了竞争，抬高了国际市场上的价格，令欧盟企业在当前经济危机条件下处境更加艰难。欧盟委员会称，欧盟去年从中国进口这些原材料总值达到45亿欧元，这些原材料被广泛运用于钢铁、制铝和化工行业，因中国限制出口政策可能受到影响的欧盟产业约占到工业总产值4%，牵涉的就业人口约为50万。在欧盟看来，就部分涉案的原材料而言，中国是全球主要供应国，这令欧盟无从选择，中国的原材料出口限制好比掐住了欧盟企业的脖子，因为不少欧盟企业都严重依赖这些原材料进口。[3]

尽管美欧与中国稀有资源出口限制之争实质反映了各国（地区）产业部门对于稀缺资源的争夺，但一旦提交给WTO争端解决机构，则表现为一个典型的法律问题，即中国的稀有资源出口限制是否符合WTO规则及中国入世的相关承诺的规定？

二、稀有资源出口限制与WTO规则的相符性问题

（一）关于稀有资源的出口数量限制问题

GATT第11条第1款的规定，“任何成员方不得对任何其他成员方领土产品的进口或向任何其他成员方领土出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制，无论此类禁止或限制是通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”根据该条款规定，成员方应取消数量限制措施，无论是对产品的进口还是对产品的出口的数量限制。鉴于政府还要追求一些比贸易自由化更为重要的政策目标，因此GATT第20条规定了政府为实现其他重要政策目标时的“一般例外”措施，即“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成武断或不正当歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定（指GATT）的任何规定不得解释为阻止成员方实施以下措施……”其中（g）款规定，GATT不得妨碍成员方实施“与保护可用竭的资源有关的措施，且与限制国内生产或消费措施同时生效。”该款即属于禁止出口数量限制措施的例外之一，它意味着WTO成员方在符合一定条件时可对国内资源的出口采取数量限制措施[4]。

针对中国采取的稀有资源出口数量限制，除了GATT第11条和第20条（g）款以外，还要考察“中国入世议定书”（简称议定书）以及“加入世贸组织工作组报告”（简称工作组报告）。对于出口数量配额问题，工作组报告162段到165段做出了规定，具体而言，中国对出口产品实施的数量配额许可证应予以取消，除非这些措施被GATT的规定证明为合理的情况。对稀有资源出口配额限制而言，就是要符合GATT第20条（g）项的规定。具体而言，中国要证明出口配额的合法性，实际上就必须证明该措施符合GATT第20（g）项的规定。从WTO争端解决实践看，GATT第20（g）项的适用涉及如下法律问题：

（1）关于保护对象的问题。GATT第20条（g）项允许成员方采取的资源限制措施的保护对象有着特定的含义，即必须是可用竭的自然资源（exhaustible natural resources）。一般而言，将铝土矿、焦炭、氟石、锌、黄磷、金属硅、镁和锰等储藏量有限的稀有资源认定为“可用竭”的自然资源，人们没有基本没有异议。[5]“

（2）根据第20条（g）项规定，要求成员方采取的限制措施必需是与保护可用竭的自然资源有关的措施。如何判断成员方采取的措施”与保护可用竭的自然资源有关“，在资源保护措施实践中极易引起争议。通过1988年美国诉加拿大关于禁止未加工的鳕鱼和鲱鱼出口案、1995年委内瑞拉诉美国的进口汽油标准案与1998年印度等国诉美国海龟保护案的争端的裁决，我们可以总结出以下判断标准：第一，资源保护措施的目的必须具有合法性。例如，在美国海龟保护案中，上诉机构指出，保护濒危的海龟政策已成为所有涉案当事方的共识，因而美国保护海龟的政策目标具有合法性。[6]第二，限制措施与保护资源目标之间应存在实质联系（substantial relationship）。在美国进口汽油标准案中，上诉机构引入了”若无……则无法“（without……impossible）的测试标准，即若无汽油基准的设定规则，防止空气质量退化的合法目标则无法实现，因此，设定汽油基准规则的措施与保护清洁空气政策的目标有着实质联系[7]。由此，中国出口限制措施与保护稀有资源之间的关系并不难证明。因为中国目前是世界最大稀有资源出口国，世界一些大国如欧盟、美国、日本等对中国稀有资源产生很大的依赖性，这些国家基本上将中国稀有资源作为最核心的采购目标。中国若无稀有资源出口限制措施，则无法实现对这些资源的保护目标。

（3）关于”与限制国内生产或消费措施同时生效“的含义。为防止资源保护措施变成为变相的贸易保护措施，WTO要求成员方对资源产品的进出口实施限制的同时，对国内生产或消费相关资源活动也实施限制。在美国诉加拿大关于禁止未加工的鳕鱼和鲱鱼出口案中，专家组指出，加拿大的出口限制仅仅适用于未加工的鳕鱼和鲱鱼，而在国内并不对所有的鳕鱼和鲱鱼的捕捞实施限制；此外，加拿大限制国外加工者和消费者对未加工鳕鱼和鲱鱼的购买，而不限制国内加工者和消费者对未加工的鳕鱼和鲱鱼的购买。由此可见，加拿大对未加工的鳕鱼和鲱鱼在国内的生产或消费没有实施任何限制[8]。由此，中国对铝土矿、焦炭、氟石、碳化硅和锌的出口实施数量限制的前提是必须证明在中国国内也采取了相应的生产或消费的限制措施。而在这一方面，可能是中国应诉的软肋。

（4）关于第20条序言规定的条件。成员方实施资源保护措施，除了要符合第20条（g）项的规定外，还必须符合GATT第20条序言规定的条件[9]。正如上诉机构在美国进口汽油标准案中所指出的，判断成员方采取的资源保护措施是否合法一般应分两步走，第一步确定具体措施是否符合（g）项的具体规定；如果该措施符合（g）项的规定，再进行第二步分析，即确定该措施的实施方式（manner）是否符合第20条序言规定的条件。第20条的序言部分对措施的实施方式规定了三项条件：第一，不得对条件相同的国家间构成武断的歧视；第二，不得对条件相同的国家间构成不正当歧视；第三，不得对国际贸易构成变相限制。换言之，第20条并不反对一定程度的歧视措施的存在，但这种歧视必须不是”武断的、不正当的或对贸易造成变相的限制“。

（二）关于对稀有资源出口征收关税的问题

从WTO规则看，其明确予以禁止的是数量限制，但允许成员方利用关税手段调节国际贸易。从各成员方关税减让谈判来看，一般都是围绕进口关税的减让而展开。对于出口产品征收关税的问题，从WTO各涵盖协定来看，规定得并不明确。但是，议定书对中国对出口产品征收关税有明确的限制。议定书第11.3条明确规定：”中国取消适用于出口产品的全部税费，但本议定书附件六中明确规定的除外。“附件六规定中国有权对84种产品的出口征收关税，并明确规定：”中国确认本附件中所含关税水平为最高水平，