林泰 赵学清：全球治理语境下的国际行政法

【摘要】随着全球化的进一步深入，全球公共问题也日渐凸显，全球治理应运而生。但是全球治理也带来一系列从规则层面到实践的难题。一个层次、主体非常繁杂的多维度国际行政空间已经逐渐成型，作为一个独立法域的“国际行政法”日趋凸现。历史上中外众多的学者从自己的立场和研究视角来看国际行政法问题，但基本很少认为国际行政法是一个独立的部门法。在全球治理的宏观背景下，国际行政法作为一个独立的法律部门有逐渐有了较为清晰的理论基础，包括调整对象、主体、法律渊源等。但是还有一系列具体、微观的问题需要进一步的推究。

【英文摘要】With the development of globalization, global public issues are becoming increasingly evident, leading to the emergence of global governance. However, tough problems ranging from rules to practices have accompanied with the emergence of global governance. A multi-dimensional administrative domain which has a complicated hierarchical system as well as various subjects has been gradually established, and "international administrative law" which is deemed as an independent branch of law has come into existence. Various scholars, at home or abroad, have expressed their own views concerning the matter of international administrative law from their own standpoints or their research perspectives, however, few of them consider international administrative law as an independent branch of law. In the overall context of global governance, the fact that international administrative law is an independent branch of law has gained some relatively clearer theoretical support, including theories concerning objects of regulation, subjects, and sources of law, etc. Whereas there are a set of more specific and concrete issues which are in need of further studies.

【关键词】全球治理；国际行政法；国际法治；部门法

【英文关键词】global governance;international administrative law;international rule of law;branch of law

一、全球化、全球治理与国际行政法的成型

自上世纪80年代末以来，“全球化”这一概念在学术研究领域被普遍使用，“全球化是以经济全球化为先导的经济、生态、政治、文化的全球性整合运动，是人类向马克思笔下的‘世界历史’时代的迈进。”“全球化涉及到人类生活的各个方面，它不可避免地带来法律的全球化。事实上，法律全球化不但是经济、生态、政治、文化全球化的产物，也是全球化的重要组织部分，它本身又推进全球化向深度和广度发展。”[1]

笔者在这里无意去挖掘“全球化”本身这一宏大命题，关于“全球化”的各种争议也不在讨论的范围。“全球化”作为一种现象，一种社会的进程在切切实实的发生着。随着全球化的进一步深入，全球公共问题也日渐凸显。在过去的若干年时间，我们已经面对了众多超越主权疆域的世界性挑战和难题，比如SARS，全球气候变化、食品安全、国际难民保护、国际恐怖主义犯罪、跨国毒品交易，包括最近的国际金融危机、“甲流”在全球的肆虐等，孤立地看，这些都似乎以“国内问题”的面貌呈现，但是事实上，却不是任何国家或政府所能单独应对，在全球化进程不断推进的今天，甚至是众多的国家、政府联合起来也难以彻底解决，而需要正式的国家及政府机制、非政府组织等私人机制、公私混合机制等诸多力量来共同参与解决。私人机制组织“依靠社会动员这种形式来应对社会结构多元化带来的民主诉求”[2]，这对国际社会的治理方式又一次提出了挑战。全球公共问题的性质决定了它们的解决需要在合作的基础上多边联合行动。全球治理因而应运而生。它超越了以往的国家治理及国际治理模式，是在全球层次上解决全球公共问题的国际机制。“它包括多元主体，合作协商的运行机制，解决全球发展和人类安全面临的共同问题和共识性的公民道德准则四个基本要素。”[3]今天，全世界有超过2000个政府间组织和40000个非政府组织活跃在全球各个层面各个领域，共同构成全球治理的重要力量。

但是全球治理的兴起又带来了一系列从实践到制度层面的难题。因为在全球的范围内，一套表述明确、内容合理、结构妥当的并得到国际社会的普遍尊重和遵守的规范体系尚未成型，所谓“国际法治”[4]的理想图景还十分遥远，这种情形已经在国际机构权力的行使中产生问责缺位的问题。一般认为，行政是一个相对于立法、司法的概念，有了国家才有所谓行政，所以严格意义上的行政法只能存在一个主权国家的内部。但是全球治理的兴起给这种传统观念提出了挑战，随着行政管理的跨国化、行政法治的国际化，今天几乎所有人类的活动都会或多或少的受制于一些形式的跨越主权疆域的国际性规则。如果把全球治理理解为一种规制型行政，各种类型的跨越国家界限的国际组织或机构在全球治理中承担了各种国际公共管理职能，规制型行政的作用和影响在不断增强，除了传统上由国际组织面对国家之外（比如WTO争端解决机构DSB，作出的裁决对主权国家具有约束力），最为突出的表现就是很多承担全球治理职责的机构直接面对私人主体行使职责。一个主要的例证就是联合国安理会及其委员会。它们通过次级立法，针对特定国家作出有拘束力的决定（主要是以制裁的形式），甚至通过定向制裁和列出被认为对威胁国际和平的行为负有责任的人员名单而直接对个人采取行动。[5]与之类似，联合国难民高专已经担负大量规制和其他行政职能，如在许多国家确定难民地位和管理难民营。在一国的国内法中，公权力机关面对私人主体我们一般可以理解为行政法律关系，而对公权力机关的问责和监督一般都有比较完善的行政救济法予以明确，比如我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》，尤其是行政诉讼（或者称为司法审查），是由法院作为独立的第三方来终局裁决行政行为的效力及合法性，这样，主要是私人主体的行政相对人在面对异常强大的公权力机关的时候，也能借助司法来维护自己的人权和其它合法权益。但是在国际层面上，一套内容明确、层级清楚的“国际行政法”规范体系尚未完全成型，目前既不存在一个超越国家主权界限的“世界政府”或者“超国家政府”，也不存在拥有充分管辖权的“世界法院”，在全球化进程中的大量履行全球治理职责的国际机构的权力行使没办法沿着国内行政法的进路得到有效的监督，这产生了一系列的难题。除此之外，履行全球治理职能的组织并不仅仅是正式的政府间国际组织，大量公私混合，甚至是私人机构、非政府组织也承担了这一国际行政性职能，比如，食品法规委员会（Codex Alimentarius Commission）就是一个例子。该委员会通过非政府行为体和政府代表有效参与的决策程序制定关于食品安全的标准，并使这些标准通过WTO法中的SPS协议获得准强制效力。[6]私人机构如国际标准化组织（ISO）已经通过了大量的在世界范围内的产品和方法规则的标准；再如世界反兴奋剂机构是一个与国家或国家间行为不具有密切联系的私人规制机构的例子，它对涉嫌使用违禁药品的运动员的处理等。私人因素成为行政规则的主体，这同样带来了一系列国际法层面上的难题。

在阐述“全球治理”这个概念的同时，我们必须同时承认法律的世界化的进程在发生。周永坤教授曾经乐观的预计人类可以在21世纪中叶初步达成法律的全球化这一目标。[7]笔者认为，在这样的宏观环境下，一个层次、主体非常繁杂的多维度国际行政空间已经逐渐成型，作为一个独立部门法的“国际行政法”日趋凸现。

二、“国际行政法”――一个概念的历史演变

（一）西方学者观点的历史演进

美国布莱克法律词典对“国际行政法”（international administrative law）的解释是：（1）关于国际组织的内部法律、规则；（2）国际法规制成员国行政事务的实体法；（3）各国国内的、与国际问题有关的行政法。[8]这表明国际行政法概念在国外学界已经经过一个长期、持续的沉积（尽管至今仍然有极大的争议）。

在国外，关于国际行政法这一概念，最早可见于19世纪50、60年代的国际法学说中，在当时的定义中，“国际行政法”概念主要指国际组织在处理劳动争议和其他内部事项中形成的规则、程序和机制。在今天看来，这可视为对国际行政法最为狭义的理解，目前，仍有少数学者持此观点。十九世纪下半叶欧洲开始了统一国际行政运动，通过订立有关国际行政事项的协定，缔造了许多国际行政联盟（international unions），例如1875年的国际电信联盟，1874年的邮政总联盟等，这类国际行政联盟的组织规章，形成了新的对国际行政概念及“国际行政法”的界定。不仅如此，它们对二十世纪国际组织的大规模建立及其法律制度的完善，提供了宝贵的经验，并且其所带来的许多法律问题，极大的丰富了国际法。[9]到20世纪的20、30年代国际行政法的提法已经颇为盛行，卡尔？诺义迈耶（Karl Neumeyer）认为“国际行政法”是“调整外国国家行政行为在本国国内法律秩序中效力的国内规则”。[10]值得一提的是这时期的保尔？内古莱斯科（Paul Négulesco）对国际行政法的定义和我们现在的定义最为接近目前我们的定义的，他认为国际行政法是“公法的一个分支，通过考察共同构成国际行政的法律现象来发现和确定那些调整和整合这种行政的规范”。[11]

20世纪60年代时，弗莱德曼（Friedman）也把国际行政法列入国际法的新领域之一。不过，他所理解的国际行政法又回到了最为原始的定义，即“国际组织内部涉及人事方面的法律规范”[12]，显然，弗莱德曼对国际行政法的理解过于狭窄而不合时宜。

20世纪80年代，西方学者很多把国际行政法理解为国际组织法的一部分。如英国学者J?G?斯塔克就持此观点，在他所著的《国际法导论》一书中，就将国际行政法放在国际组织一章中作为一节。[13]斯蒂夫？查诺维兹也认为“国际行政法”一词传统上指调整政府间组织与其雇员之间的关系的法律。但是他也同时赋予了它新的含义：“这里我用这个词表示不同的含义，是描述对国家机构采用的立法和司法程序的国际监督。[14]汉斯？J?沃尔夫教授则没有对国际行政法做直接的界定，他仅针对欧共体而言，认为在某个特定的时空看，欧共体法具有国际行政法的意义。[15]

西方学者在全球化和全球治理的宏观环境下来关注国际行政法问题大致始于2000年前后。2002年前后，纽约大学法学院启动了”全球行政法研究项目“[16]，参加的学者来自不同国家（包括少部分的发展中国家），构成极为多元化。国际行政法开始成为国际法学界、行政法学界一股新兴的学术思潮。