房宁：温岭“民主恳谈”机制的观察与分析

发展民主政治，走民主之路，既是中国社会的共识，也是中国的现实。问题是中国如何走民主之路，走一条什么样的民主道路。与80年代相比，当下中国社会的民主语态发生了很大变化，追求中国本土形态的民主体制，走中国自己的民主之路，已逐渐占居了主流话语地位。

中国共产党人继承了中国近代以来追求民主的社会诉求，建立了人民民主的新型民主政体。改革开放以来，随着市场经济体制形成，中国经济社会结构发生了广泛而深刻变化，来自社会的民主需求增强，实践中民主形式的新探索、新实验此起彼伏，渐成蓬勃开展之势。

与民主实践不断前行的现实相比，中国思想界、学术界关于民主问题的关注与认识似乎有些停滞。由于历史的原因，由于缺乏民主实践等原因，中国思想界、学术界的民主话语历来是以表达意识形态诉求为主要内容。不同的人，在不同时期，针对不同问题，从不同的角度讨论民主，这类研究文献相同之处在于：人们谈论的都是民主的理想、民主的价值、民主的方案，总之是关于民主的意想。中国的现实早已走到了前面，中国的政治实践已经超越了“启蒙”，关于“启蒙”的教诲恐怕该下课了。在基层，带着草根芬芳的民主实践犹如雨后春笋般地生长出来。现在是把中国的民主话语拉到实践层面加以重构的时候了！

一种发自草根的新民主

在中国基层社会大量的民主政治实践中，有一种具有很强生命力，充满希望的民主形式，非常值得人们关注。这就是十年前诞生于浙江台州温岭的“民主恳谈”。所谓民主恳谈，简言之即公共事务的人民会商制度。如今，在温岭，在台州，小到村庄道路的修建，大到市级财政预算，甚至市委重大决定，都要经过民主恳谈，听取各方意见，特别是听取利益相关方面的群众代表的意见，由当事方与利益相关方进行会商，并形成具有一定约束性的意见进入决策、决定程序。民主恳谈，在台州已经成为一种涉及民主决策、民主管理、民主监督的应用范围相当广泛的民主形式，成为党委民主决策、政府民主行政的必要环节和人大制度的补充完善。

民主恳谈出自基层，国际话语称“草根”。和许多事情一样，民主恳谈最初发生有些偶然。

1999年6月，浙江在全省开展农业农村现代化教育。台州温岭市委确定松门镇为试点镇。松门镇党委希望改变多年来形成的单向灌输说教的集中性教育模式。为此，松门镇党委在市委工作组的指导下，在开展教育活动前派出干部到基层进行调研，请群众提意见，提建议。调研组向群众询问他们最关心的问题，最不满意什么，最想解决什么。在调研中，松门镇党委和市委工作组逐渐意识到，改革开放以来，由于经济、社会环境发生了很大变化，在基层，尤其在农村，人民群众和党组织疏远了，感情淡漠了，群众对干部的意见很多。如何解决这些问题，松门镇党委一班人认为，要高度重视基层和农村中出现的新情况，必须采取新的方式来解决新形势下出现的新问题。有人提出搞类似记者招待会的形式，把群众召集起来，共同就村镇公共事务提意见。在这一创意的启发下，松门镇党委和市委工作组决定设立“农业农村现代化教育论坛”，这便是民主恳谈的最初形态。

1999年6月，第一期“农业农村现代化教育论坛”正式在松门镇召开。由于是第一次搞这种活动，当时镇党委既怕群众不愿参加，又担心讨论场面失控。为避免冷场，镇党委特地让各村组织好骨干的工作，保证一定参加。同时，特意将论坛安排在便于控制的场所举办，规定了论坛的规则和纪律。结果出乎意料，消息传出后群众参与的积极性很高，而且第一次论坛现场的秩序很好，完全符合镇党委的预期。当时有100多名群众自发前来参加会议，大家在会上踊跃发言，大到村镇建设发展规划，小到邻里纠纷等事宜，畅所欲言，热烈讨论，论坛效果非常之好。出席论坛的镇领导对群众提出的问题当场作答，能够当场解决的当场解决，不能当场解决的，作出了解决时间和措施的承诺。半个月后，市委工作组到松门镇回访，发现承诺的问题基本都得到了办理。

此后，松门镇连续举办了四期“农业农村现代化教育论坛”，参加的群众达600多人次，提出问题110件，当场解释、答复84件，承诺交办26件，当地群众将“农业农村现代化教育论坛”誉为松门的“焦点访谈”。论坛的良好效果和作用，引起了温岭市委的高度重视，并及时总结推广了松门的做法，号召全市学习松门的经验。很快温岭各乡镇出现了形式多样、名目繁多的沟通、对话活动。

初期阶段的民主恳谈实质上是一种对话机制，在民主恳谈会上群众对基层工作提出意见和建议，或者就个人问题提出要求。开始时，民主恳谈名目繁多，为了使其规范化，温岭要求各镇组建民主恳谈领导小组，对恳谈进行初步的规划设计。逐渐地，民主恳谈有了一些规范：如由领导小组确定题目、时间、地点以及参加者，在恳谈会举办的五天前，将恳谈的题目、时间和地点以通告的形式在各村和居委会公布。民主恳谈的议题也逐渐由乡镇党委、政府提出，发展为也可由乡镇人民代表或群众联名提出；在村一级，可由村党委（支部）、村委会提出，也可由村民代表或村民联名提出。民主恳谈的参加者包括乡镇人大代表、政府部门代表和村民代表，普通村民或关心相关问题的群众均可自由参加。

在民主恳谈运行初期，恳谈内容比较宽泛，参加恳谈会的群众关心和讨论较多的主要是关系个人或家庭的议题。在后来的发展过程中，道路交通、社会治安、学校教育、计划生育、环境卫生、城镇建设、工业区的兴办等问题，逐渐成为主要议题。民主恳谈会的程序，也逐渐从会上才发给材料的方式，改变为会前将相关材料或初步解决问题方案向群众公布，使与会群众代表有较充分的准备，有利于恳谈的深入进行。在恳谈会上，主持人负责掌握会议进程，让各方代表充分表达观点，充分听取群众意见，为保证恳谈内容的准确性，并有专门安排的工作人员负责现场记录。会后，召开领导小组会议，将群众提出的问题和所承诺的事项督促落实到相应的单位和个人，正式发放交办通知书，跟踪检查督促落实的情况，完成交办任务后还要收回落实汇报书。最后，将完成情况以书面形式反馈到提问者本人，并在镇、村的政务公开栏上公开落实情况。

2000年8月，温岭市委在松门镇召开了现场会，组织各乡镇、街道和市政府职能部门的负责人观摩。会上将此前已经在各地开展的、形式多样的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等活动形式，统一命名为“民主恳谈”。民主恳谈建立了一种群众事前参与基层公共事务决策，事中进行民主监督，事后进行民主评议的比较完整的新的民主形式。总体上，民主恳谈可以称为公共事务的人民会商制度。

民主恳谈的制度化

政治制度是统一规范的社会规制，本质上政治制度是不能分割、不能实验的。而在中国特殊的时代背景下，草根性的制度创新得到了一定的允许，而其生命力的关键是取决于制度化。大量的草创性的制度实验，实际上都自生自灭了。发生于浙江台州地域相当偏僻的温岭的民主恳谈，可以坚持、发展起来，关键是民主恳谈能够较快地制度化，尤其是与人大制度的有机结合，使民主恳谈在现有政治制度中有了稳定位置，而不至于像许多创新的制度引起制度内部摩擦而被湮灭。

2001年初，在台州市委的支持和指导下，温岭市委对民主恳谈的形式和内容作了规范化设置，形成了村、乡镇、市县三级民主恳谈的规范。

村级民主恳谈是对全村重要的村务和公益事业作出决策。参加恳谈的对象是村干部、村民代表和其他村民群众。基本程序是村两委提出需要作出决定的事项和初步意见，经村民代表和其他村民共同讨论修改后，由村民代表以适当的方式表决，作出符合多数村民意愿的决策。对涉及全村村民利益的重要事项，则召开由全体村民（或每户派代表）参加的恳谈会进行公议公决。

乡镇（街道）一级的民主恳谈，参与者主要是当地人大代表、相关的各社会利益群体和与决策事项有关的群众，其他群众可以自愿参加。恳谈会上，政府提出初步意见、方案，在听取群众的意见后，经集体研究作出初步决定，然后向群众反馈，再次征求群众意见。对于多数群众反对或不同意见较多、较集中的事项，要暂缓决策，重新论证，充分考虑和吸收群众合理的要求建议，并作出相应的修改或调整后再作决策。决策的实施过程和结果由镇人大主席团监督。

市县一级的民主恳谈涉及政府职能部门，恳谈的内容主要包括：制定出台新的政策或调整原有的管理制度、管理方式和办事程序，调整或增加新的服务、收费项目，以及其他涉及公众权益的政务或公共事务。2008年初，温岭交通局的年度财政预算制订工作引入民主恳谈，这是民主超越基层，向地方政府行政领域迈进的重要步骤。

依法治国是执政党的治国方略。村、乡镇、市县三级规范化是民主恳谈制度化的重要一步，但这还不是实质性问题。民主恳谈制度化的实质是法律地位问题。民主恳谈作为一种草根政治并不具备法律地位。无法律地位的实践，实际上是依靠“人”。而如果只依靠人，人亡政息就难于避免。

从2003年上半年开始，首先还是在温岭的乡镇开始探索民主恳谈与基层人大结合的途径，并以此推动基层人大的改革。温岭市先后在温峤、松门、新河等地开展试点，指导由各镇人大召开民主恳谈会，将民主恳谈纳入人大工作范围，将民主恳谈结果以人大决议的形式组织实施，把基层重大公共事务的建议权和决定权交给了人大代表和基层群众。2005年，温岭新河镇的预算改革引入民主恳谈，为各方瞩目。台州的民主恳谈也以此为标志引起了外界，包括国内外学术界的广泛关注，成为中国民主政治建设中的一个关注点。温岭新河镇引入民主恳谈的预算改革涉及预算草案的初审、审议与批准、执行与监督等三个步骤。民主恳谈增加了预算草案初审程序，增加了预算过程的公开性和透明度，加强预算审议的公众监督。2006年初，新河镇人代会通过了《财政预算民主恳谈实施办法》，正式将民主恳谈与人大制度结合，确定了民主恳谈具体的法律地位。与人大制度结合，既提高了民主恳谈的制度化水平，又推进了我国人民代表大会制度的完善发展，使民主恳谈具有了中国特色社会主义民主政治制度创新的重大意义。

民主恳谈的价值

民主恳谈出现有偶然性，但生命力旺盛，说明其产生和发展有深刻的合理性、必然性。

民主政治的发生机制是学术界长期以来关注和研究探讨的问题。泛泛而论，民主政治是社会经济结构变化、经济社会关系变化的产物，是经济基础变化的条件下社会意识发生变化的结果。一般来说，经济社会关系变化，人民的权利意识增长，参与意识增强，民主化的制度演变是对人民权利意识和参与意识的反应。但是，如果仅仅用结构性变化和人民的权利及参与意识变化，解释和认识台州、温岭的实践显然是过于空泛了。台州与温岭的实践意义在于，它大大丰富了中国人关于民主的经验，也将我们的认识大大加深和具体化了。民主恳谈的实质或者说它的生命力在于：社会群体间的制衡。制衡，恰恰是自世界近代民主政治的发生点――英国大宪章运动以来便具有的民主的基本价值与实质内容。

民主恳谈：新的社会平衡机制

民主恳谈的价值，首先在于它反映了在一个发生了广泛而深刻的结构性变化的社会中，上层建筑对经济基础、对社会结构变化作出的反应和制约。

中国改革开放，实行社会主义市场经济体制，显然是所有当代中国社会的、政治的乃至思想文化变革的基础与背景。但这种变化需要具体的分析，需要经验层面的认识加以支撑。

最初发生在温岭的工作方法上的一个小小的改动，能生发成为一种新制度，背后反映的是乡村社会关系的深刻变动。

温岭属于地处浙江东中部沿海台州的一个县级市，“七山一水二分田”，土地贫瘠，夏季多台风等自然灾害。上世纪70年代，加之文革的影响，台州以及温岭百业凋敝，一片萧条，人地矛盾十分尖锐突出。当改革开放的春风吹起的时候，台州与温岭与我国其他地区，特别是与内地相比，反应差别很大。内地多数地区，人民公社束缚一经打破，广大农民立即把他们的生产积极性热情地投向他们脚下的热土，而在台州一带情况则是，大批农民挣脱了土地的束缚，向工商业和异地转移。上世纪80年代在中国城市里，尤其是北京、上海这样的大都市，随处可见走街串巷的农民，他们在城市计划经济体制刚刚松动出现的缝隙中寻找着生计。他们或贩运或摆摊，或修理或收购废品，从事简单的商业和手工业劳作。北京的中老年人现在还会记得，当年大批出现在街头巷尾的缝鞋匠、卖豆腐的小商小贩，他们中间相当多的人就来自于浙江的台州温岭一带。