浦兴祖：用足人大制度的“制度优势”

主题词诠释

议行合一：指国家重大事务的决定和执行统一进行的制度。我国实行的人民代表大会制度，就是坚持议行合一原则、体现社会主义国家民主集中制的一种民主的实现形式。

中国的春天，是“两会”的季节。全国上下各级人大、政协相继召开自己的全体会议。这就特别能唤起人们对人大制度与政协制度的关注与思考。本文在阐述人大制度的特色与优势基础上，探讨了如何用足人大制度的“制度优势”问题。

人大制度的“中国特色”与优势

人大制度有别于西方“三权分立”制度的那些主要之点，如，公有制(为主体)的经济基础、民主的广泛性以及“议行合一”的原则，在很大程度上属于社会主义国家代议民主制的共同特点。但，人大制度作为“中国的”社会主义(国家)代议民主制，由于国情所致，又必然带有某些不同于其他社会主义国家代议民主制的“中国特色”。这突出地表现在以下两个方面。

其一，具有更加广泛的民主性。按照马克思主义的观点，社会主义国家的代议民主制均应具有广泛的民主性。例如，列宁斯大林领导的苏维埃制度，只剥夺资产阶级等剥削阶级的政治权利，而承认占总人口极大多数的工农阶级享有政治权利。较之西方“三权分立”制度，其民主性显然广泛得多。中国共产党人在早期的革命根据地也曾实行过苏维埃制度，即承认工农两个阶级的政治权利，而剥夺包括资产阶级在内的剥削阶级的政治权利。随着对本国国情的深入了解，中国共产党人意识到，我国资产阶级中的一部分(即民族资产阶级)和城市小资产阶级均可以作为“人民”而享有政治权利。这样，人民代表大会制度之“人民”，在新中国建立初期，指工人、农民、城市小资产阶级与民族资产阶级等四个阶级(即国旗上“四颗星”)，这较之仅含工农两个阶级的苏维埃制度来，显然具有“更加”广泛的民主性。现阶段，人民代表大会制度之“人民”则指社会主义的劳动者、社会主义的建设者、拥护社会主义的爱国者与拥护祖国统一的爱国者(四个“者”)。较之单纯工农阶级，也仍然“更加”广泛。

其二，发展了“议行合一”原则。迄今为止的社会主义代议民主制均遵行“议行合一”原则。而最为典型的“议行合一”当数作为无产阶级专政标本的巴黎公社。当时，由巴黎各选区直接选出的86名委员组成公社委员会，其下又设立相当于政府各部的10个(小)委员会。公社委员既行使立法权与决策权，又分头兼任各(小)委员会的委员直接行使行政权。“议”、“行”等权力全然“合一”于一个机构、一套人马。后来，苏维埃贯彻这一原则时已经有所变化，即另设一个人民委员会以具体行使行政权。在我国，“议”、“行”等全部国家权力也统一由人大即国家权力机关掌控，“一府两院”由人大产生，从人大获得权力委托，并统一对人大负责，受人大监督。这意味着人大制度坚持了“议行合一”原则。但，人大以外毕竟还建立了“一府两院”，它们各自享有法定的具体职权。这又表明，人大制度并没有固守巴黎公社“议行合一”的具体模式，而是对“议行合一”原则有了发展。

依据制度设计，人大制度可以动员更加广泛的民主主体行使政治权利，直接与间接地参与到国家权力系统中来。各方面的人民群众可以通过他们选出的代表，将自己的意愿及时、充分地反映到作为国家权力机关的人大中去。人大则依照法定程序就各方面的民意展开充分的讨论与整合，进而提升为国家意志(法律、决议等)。这样的国家意志就不易偏离广泛的民意要求。这是由人大制度的“特色”转化而来的一大优势。

依据制度设计，人大将自己形成的国家意志交付由它产生的“一府两院”执行。在具体执行的过程中，“一府两院”按照法定职权具有相对的独立性。但人大对于它们是否依法行使职权，是否执行国家意志，是否维护人民利益，实施监督，以此防止“一府两院”的“不作为”与“乱作为”。那么，谁来监督人大？如前所述，监督人大的不是“一府两院”，而是人民。选民与选举单位不仅可以监督人大，甚至可以依法罢免自己选出的人大代表。这样，人民监督人大，人大监督府院，便构成了双重监督的监督链，以此保障人民在终极意义上监控全部国家权力。这也是由人大制度的“特色”转化而来的又一“优势”。

如何用足人大制度的“制度空间”

人大制度所具备的代议民主制特征、社会主义(国家)代议民主制特点、中国社会主义(国家)代议民主制的特色与优势，构成其宽阔的“制度空间”。要坚持人大制度，就应当逐步用足这一“制度空间”，使其不断转化成为现实的“制度功效”。为此，需从多方面作出努力。例如：

必须重视人大制度的特有价值。处于多重转型中的当今中国，社会分层、利益分化，人民群众对于利益表达、政治参与的需求日益增长。为了“扩大公民有序的政治参与”，就必须大力发展社会主义民主政治，提供足以顺畅“表达”与“参与”的制度资源；为了在此基础上有效地整合民意，依据民意形成正确决策，就必须不断推进民主决策的制度建设；为了防止公权偏离人民的意愿，保障共和国的人民性、民主性，就必须切实健全民主监督制度。党的十七大报告指出：民主是社会主义的生命。发展社会主义民主也是“硬道理”。人大制度是我国的根本(民主)政治制度，在表达民意、整合民意，尤其在将民意上升为国家意志，并监督公共权力方面具备无可替代的特有价值。只有高度重视这一特有价值，才会去用足人大制度的“制度空间”。

必须正确把握“制度间关系”。代议民主制与政党功能密不可分。这在我国集中体现为人民代表大会制度与中国共产党领导的关系。正确把握两者的关系，关键在于准确理解“领导”的涵义。笔者认为，同一组织系统内上级对下级的领导，意味着可以发号施令、下达指示，并可借助强制性的纪律要求服从与执行。党与人大，并非同一组织系统内上下级的关系。因此，党领导人大，并不意味着可以对人大发号施令，而是应当通过恰当途径(如人大中的党组)将党的(关于决策或干部人选等)主张，作为“建议”与“推荐”输入人大；应当向人大宣传与解释党的主张的正确性，在获得多数代表的认同后，经人大审议表决转变成人大的法律或决议，即国家意志。这样，既能保证党对人大的领导(带领与引导)，又能用足人大制度的“制度空间”，使人大真正成为“人民行使国家权力的机关”。

必须密切人大与人民的关系。“人民代表大会”不仅是“代表”的“大会”，更是“人民”的“代表大会”。必须注意密切人大、代表与人民的关系，防止“代理者”脱离、背离“委托者”而使人民“等于零”。首先，选举中应当尊重选民依法提出代表候选人的权利，我们将来努力的方向是代表候选人必须(而不是“可以”)与选民见面，回答选民的提问，让选民在了解候选人的前提下自主选择。这样，选民才会对当选的代表有信任感，愿意向他们表达民意。同时，代表应当通过多种方式经常接触选民，倾听民意，并及时将民意输入人大或其常委会。再者，必须探索构建“代表向选民报告”、“选民监督与罢免代表”的可行性机制。惟有如此，才能用足“人民选出并监督人大，人大产生并监督府院”的“制度空间”。

必须加强人大与代表的自身建设。党的十七大已经提出逐步按城乡同比例选出代表的建议，这样会增加来自农村的代表。此外，需减少代表中“政府官员”的比重，进一步完善代表结构。还应逐步实现人大常委会全员专职化。探索常委会成员与所有人大代表的“助理制度”，即每一代表均有若干“助手”协助其接待选民与收录民意等。事实上，政治学、法学、社会学等专业的大学生、研究生中，有相当一部分会乐于以“志愿者”的名义无偿充当代表的助手，藉此服务社会，又可理论联系实际提高专业素养。再有，为增强人大及其常委会整合民意的能力，有必要确立“大会发言制度”，克服仅按代表团审议的局限。还应构建“辩论制度”，让代表中的不同声音在充分碰撞与磨合中经受鉴别，然后再进入“多数决”程序。早在1956年，周恩来就建议人大“将来在大会上也可以辩论”（参见《周恩来文选》，下卷，人民出版社1984年版，第208页）。如今民意日趋多元化异质化，人大“辩论制度”当可提到议事日程上来了。最后，各级人大会议须防止“提速快行”，仓促议事，似应适度延长会期，以确保充分行使国家权力。

作者为复旦大学选举与人大制度研究中心主任

来源：北京日报