韦大林：从“责任田”到“农村税费改革”――安徽农村改革回眸

邓小平曾说：“中国的改革是从农村开始的，农村改革是从安徽开始的。”

人民公社体制压抑了农民的生产积极性，不仅未能从根本上提高农业生产率和农民生活水平，有时甚至连农民的温饱也不能维持，就促使安徽的干部和农民群众开始探索发展农业的新途径。从上个世纪六十年代开始，安徽先后进行了“田间管理责任制加奖励”（即“责任田”）、“家庭联产承包责任制”（即“包产到户”）、“土地家庭承包经营制”（即“包干到户”或“大包干”）及“农村税费改革”的试验和改革。

一、“责任田”的兴衰

上个世纪五十年代末，“大跃进”和人民公社的“共产风”、“浮夸风”极大地破坏了农村生产力，浪费和减产使粮食严重短缺，造成了安徽农村数百万人饿死的惨景。

为了扭转困难局面，省委第一书记曾希圣领导安徽省委进行思索和研究。宿县农民刘庆兰父子上山开荒不仅自给有余，每年还给生产队交很多粮食的事对曾希圣触动很大。针对人民公社管理上的集中统一和分配上的平均主义等严重缺陷，在调查研究、总结合作化和苏联东欧历史经验、试行和试点的基础上，省委先推行“包产到组”，进而推行“包产到队、定产到田、责任到人”的田间管理责任制（即“责任田”），实际操作中很多地方实行了“包产到户”。

1961年3月，全省在春耕大忙前开始推广“责任田”，立刻受到农民的热烈响应，至10月实行“责任田”的生产队已达84.4%。当年全省粮食产量达到180多亿斤，较之1960年增产50多亿斤，除去种子和征购粮，农民人均可分口粮600多斤，吃不饱饭甚至饿死人的情况基本消除。1962年，全省粮油及副业继续大幅增产。农民由衷地把“责任田”称之为“救命田”。

“责任田”是曾希圣和安徽省委的一大创造，但毛泽东的态度却决定着“责任田”的命运。毛泽东虽也曾表示支持“责任田”的试验和推广，但他只是把“责任田”当作应对危机的一种权宜之计，从根本上说他认为“责任田”是私有化，背离了社会主义方向。1961年9月，邯郸座谈会后，毛泽东对“责任田”的态度发生根本变化，不久他要求曾希圣改变“责任田”，回到以生产队为核算单位。在1962年1月的中央工作会议上，“责任田”被指责为“犯了方向性的严重错误”，曾希圣受到批判并被免去安徽省第一书记职务。不久，“责任田”被当作“单干风”再次受到批判。在“左”的错误思潮的强大压力下，安徽的“责任田”逐步停止和取消。

“责任田”虽然夭折了，但却在安徽的干部和农民心中播下了改革的种子，为后来安徽的农村改革埋下了伏笔。

二、推行“包产到户”

“文革”中开展的以阶级斗争为纲、“大批促大干”的“农业学大寨”运动，严重阻碍了安徽农业的发展。“文革”结束了，但“农业学大寨”运动仍在进行。据1977年统计，全省农民人均收入只有66元，其中阜阳地区只有33元。全省28.7万个生产队只有不到10%的生产队能够维持温饱。仅凤阳县每年外出要饭的人口达五六万人。

1977年6月，曾在“文革”中以整顿铁路秩序闻名的万里任安徽省委第一书记。他首先深入农村了解情况，认为安徽农业的根本问题是人民公社体制和“农业学大寨”运动捆住了农民手脚，挫伤了农民积极性，安徽农业已处在崩溃的边缘。在他主持下，当年11月省委制定《关于当前农村经济政策几个问题的决定（试行草案）》（简称“六条”），强调要尊重生产队自主权、实行生产责任制、鼓励农民种好自留地搞好家庭副业、放开集市贸易等。万里同时还提出农村工作要“以生产为中心”。

“六条”和半年后全国开展的真理标准大讨论点燃了安徽农民心中改革的火种。他们顶着压力，探索和试行各种农业生产责任制。凤阳县马湖公社前倪生产队和来安县烟陈公社魏郢生产队率先实行“包产到组、以产记工”的集体联产承包责任制，全省许多地方也都纷纷仿效实行。

1978年安徽遭遇百年不遇的大旱。秋天因缺水，集体的土地种不下去，省委决定把土地借给农民“渡荒”，随便他们种什么，收获归农民。肥西县山南区在执行过程中按照当年“责任田”的办法，对全区十几万亩土地最早实行“包产到户、联产计酬”的家庭联产承包责任制。省委不但未加制止，反而决定把山南公社作为推广“包产到户”的试点。与此同时，省内其他地方也自发出现了“包产到户”的做法。在省委的支持下，山南公社的“包产到户”迅速扩展到全县，并在全省各地推行开。

三、创立并推广“包干到户”

在实行“包产到户”的同时，安徽农民以巨大的生存智慧创造出有着深远历史意义的“包干到户”。

早在1978年，凤阳县梨园公社小贾生产队已开始实行“包干到组”，这一做法得到万里同意后在全县推广。第二年，凤阳县的农业生产取得明显成效，粮食总产达2.2亿多公斤，比上年增长48%，油料总产达610万多公斤，比上年增长160%。

凤阳县梨园公社小岗生产队是个远近闻名的“讨饭队”。1979年春的一个夜晚，全队18户户主在一起开会，冒着风险决定实行后来风靡全国的“包干到户”。小岗队的“包干到户”首先得到县委书记陈庭元的理解和支持，后来万里表示：“那就让他们干三五年。”

小岗队实行“包干到户”的当年就创造了“奇迹”，粮食总产达6.6万多公斤，是1966至1970年5年的总和；油料总产达1.75万公斤，是过去20年的总和；交售给国家粮食1.25万公斤，超额完成任务近8倍，结束了20多年未向国家交售一粒粮的历史。“包干到户”使小岗队从一个“讨饭队”一年就翻了身。

“包产到户”和“包干到户”在推行过程中遇到了重重阻力。1978年底，党的十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，虽然提出在生产队统一核算和分配的前提下，可以包工到组，联产计酬，但同时又明确规定“不许包产到户”。在翌年3月的国家农委座谈会上，很多人（包括一些中央领导人）以及会议《纪要》都认为“包产到户”就是分田单干，“是一种倒退”。会议期间，《人民日报》发表署名张浩的读者来信及编者按，认为“包产到组”是一种违反党的政策的“错误做法”，在安徽引起了一片恐慌。1980年3月，万里调到中央工作，新的省委领导人对“包产（干）到户”提出不同看法，连续召开会议想扭转“包产（干）到户”。一时间，安徽上下掀起一阵阵反对“包产（干）到户”的声浪。

万里领导的省委和全省要求改革的广大干部群众面对旧的框框条条和各种压力，坚持实事求是的精神，始终对实行“包产（干）到户”不动摇。就在安徽农村改革承受巨大压力、面临夭折的时候，1980年5月31日，邓小平力挽狂澜，态度鲜明地指出：“安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大，‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”

邓小平的讲话一举改变安徽农村改革的困境，“包产（干）到户”如决堤之水在全省蔓延开来。当年底，全省66%的生产队实行“包产（干）到户”，到1982年6月，全省实行“包干到户”的生产队已达95%。

四、“包产到户”与“包干到户”的区别

人们常常把“包产到户”与“包干到户”统称为“家庭联产承包责任制”，而没有注意到两者之间的实质性区别。

“包产到户”是在“三级所有、队为基础”、生产队统一经营、核算和分配的框架内，实行分配与农户承包的产量相联系，使农民个人利益成为完成或超额完成集体农作物产量的内在动力。而“包干到户”则是从土地的集体所有权中分离出经营权、收益权、租让权、抵押权等，通过长期甚至永久承包的方式转让给农户，使农户享有实际上的土地所有权，这当然就突破和否定了“三级所有、队为基础”的生产关系架构。“包干到户”，农民承包的是土地而不是产量，也就不能再称之为“联产承包”，农户只要完成上交给国家和集体的税费，如何经营、产量多少都是农民自己的事。正因为如此，最近几年党中央和国务院的文件、报告，就把“包干到户”的正式名称改为“土地家庭承包经营制”。

如果说“包产到户”与计划经济相联系，只是从管理方法上对人民公社体制的最后修补和完善，那么“包干到户”就与市场经济相联系，是所有制关系的变革，成为建立产权明晰的新型专业合作组织，实现农业商品化、社会化、产业化的一个崭新起点和开端。

五、实行农村税费改革

“包干到户”促进我国农业快速发展，农民收入也有了很大提高。但是从1985年开始，农民收入增长速度大幅下降，甚至出现了负增长，其直接原因是农民负担过重。改革开放以来，在我国农业增长的同时，国家要确保城市供应，农业自身要扩大再生产，农村机构和各项社会事业要扩充发展，方方面面形成了对农业剩余极为旺盛的需求。在此背景下，很多部门、机构以各种名目向农民额外加税、收费和摊派，给农民造成不堪承受的负担，也阻碍了农业的进一步发展。

减轻农民负担是关系到保护农民利益和产权、完善市场经济体制、建立农村基层民主政治、转变经济发展方式和巩固农业基础地位的重大问题。其实质是如何发展农村生产力、解决好农村生产力与城乡二元结构以及仍带有计划经济痕迹的生产关系、上层建筑之间的矛盾。首先需要解决如何改革农村的税费制度。

上个世纪九十年代初，安徽省政府参事何开荫写成《关于深化农村改革的一些设想》等文章，提出将农业税率定为7%，村提留改为附加税赋，赋随税走，一道税、一道清，取消乡统筹，禁止税赋以外一切乱收费的税费改革思路。何开荫的设想为后来的农村税费改革提供了有益的启示。

1992年春，在邓小平南方讲话精神的鼓舞下，安徽开始酝酿农村的进一步改革。涡阳县新兴镇在全国率先实行“土地承包税（费）制”。

1993年11月，太和县委经过调查研究，在省、地领导人的支持下决定在全县推行税费改革。县委在何开荫的帮助下制定了改革方案，方案规定：从1994年起，全县取消粮食定购任务，实行公粮制，农民缴纳公粮后，不再交纳任何税费，有权拒绝一切不合理负担。公粮按每亩地一年征收50公斤，一定3年不变。公粮由粮站统一征收，乡镇经管站统一结算，属于税的部分划入国库，属于费的部分由经管站统一管理，实行村有乡管、专款专用。太和县的税费改革使农民人均减负48%，增收120元，有力促进了全县经济发展、社会稳定和政府机构改革。太和县的农村税费改革在全省和全国都产生了很大影响，太和县也作为中国农村税费改革第一县载入史册。

姜春云、江泽民、朱基等中央领导人先后发表讲话，明确支持安徽的农村税费改革。在省委、省政府的统一部署下，安徽很多地方都按照税费合一、财政结算、统收分管，取消税外一切乱收费的原则进行了农村税费改革试点。

2000年3月，党中央、国务院颁发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，确定在安徽以省为单位进行农村税费改革试点。按照“减轻、规范、稳定”的总体要求，农村税费改革在安徽全面推开。同时还进行了建立农民负担监督机制、乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和财政体制改革等配套改革。

在改革过程中，省委、省政府加强领导、做好宣传、明确责任，及时了解情况、发现和纠正偏差，保证各项政策落到实处，使改革工作顺利进行。改革取得了显著成效。

2004年底，省委、省政府根据中央的要求，决定从2005年起，在全省范围内全部免除农业税，不仅进一步减轻了农民负担，也为今后打破城乡二元结构、实行城乡统一的税制和建立覆盖城乡的公共财政制度创造了条件。

农村税费改革正如温家宝同志所指出的，是建国50年来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一次重大改革。

（本文作者系中共安徽省委党史研究室副编审）

2007年1月