孙立平：财产申报如何才有可能？

对于官员财产申报制度，有人这样说，抗日战争只用了8年时间，而我们出台一个财产申报法用了20年还遥遥无期。有关部门的解释当然是条件不具备。但我们稍为分析一下就可以发现，所谓的条件不过是一个借口。实际的情况是，随着时间的推移，出台这项制度的条件不是越来越好了，而是越来越差了。这就如同我们有些其他的改革一样，总是在推进这些改革的时机和条件还不错的时候，将这些改革一拖再拖，一直拖到进行这项改革的条件很不好甚至是无法进行这些改革的时候，即使后来是勉强实施了这些改革，整个社会已经为此付出了很大的代价。

官员财产申报制度出台的最好时机，是应当在利益集团形成之前，或是在腐败还不是很严重的时候。原因不是因为那时候所谓的条件更好，或者是所谓的配套措施更具备，而是因为那时的阻力比较小。我们可以想象一下，如果这个制度是在上个世纪80年代的时候出台，其阻力绝没有今天这样大。在今天可能已经成为一项相当成熟的制度。其实，在改革中，尤其是在渐进式改革中，改革举措出台的时点是一件非常重要的事情。在渐进式改革中，对于这种时点的一个基本考虑，就是不能把在利益集团形成之前需要做的事情拖到利益集团形成之后。在过去30年改革过程中，这方面的教训不可谓不多，官员财产申报制度只不过是处在正在进行时的一个例子而已。

官员财产申报制度出台的长期拖延甚至陷于僵局，无疑是因为遭遇了巨大的阻力。这个阻力有多大？我们可以顺着这样一个思路来推断。现在在我们的社会中，社会稳定已经成了“压倒一切”的头等大事，为了维护社会的稳定，我们已经几乎到了不计成本不计代价的程度。最近有文章透露，部分地区维稳支出每年以两位数增长，维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出，似已成为普遍现象。如上海金山区1996―2006年政法总投入124609万元，占财政总支出的5.6%，财政拨款年均增幅17.34%。广州市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多。湖南津市因政府财力有限，虽然维稳经费在财政拨款中已经占了较大比例，仍不能满足需要。无奈之下，只好口中挤食，强令所有财政拨款的行政事业单位压缩20%的开支，挤出财力保证维稳经费。甚至不惜从每名统发人员的工资中逐月扣钱，拨到政法委集中使用，以确保专业巡逻人员工资的发放。而我们知道，现在社会矛盾和社会冲突的频繁发生，特别是往往一件很普通的事情就酿成一场严重的群体性事件，与社会中的腐败现象严重存在以及由此造成的官民关系紧张是有着密切关系的。这在我们的社会中可以说是一个共识，有关部门其实也是心知肚明。在这样的情况下，用官员财产申报这样的制度性举措来约束官员的行为，抑制腐败现象的进一步蔓延和严重化，可以说已经是别无选择的事情，是我们现在还剩下的为数不多的可以采取的能有效抑制腐败蔓延的措施之一。

然而，实际的情况却是，有关部门经常制定一些幼稚甚至搞笑的反腐措施，而对真正能够收到实效的制度性措施却一拖再拖，一拖就是20年。比如，有的地方开设所谓的廉政帐户，据说一个省在一个月的时间里就收到十多万元的“贿款”；有的地方开展“小眼睛盯大眼睛”活动，让还是学生的子女监督有职有权的父母，据说为此还向有关学生发放了监察员的聘书；有的地方则用发送廉政短信的方式进行反腐败教育，如一段时间里某省近3万名副处级以上干部的手机每月都能收到三次省纪委发出的有关反腐倡廉的短信息，例如：“口渴时觉得能喝下整个大海，这叫贪念……”；还有的地方专门制作了一种“反腐扑克”，将52种职务犯罪的罪名、特点配上漫画展现在52张扑克牌上，据说这样可以寓“廉”于乐。此外还有妻子监督丈夫，编唱廉政歌曲等，不一而足。这些措施唯一的共同点，就是不起作用。但有关部门为何对制定这些搞笑而无用的措施乐此不疲，而对真正有效的措施谨慎再三。关键的问题是要实行诸如财产申报这样真正有效的反腐败措施“阻力太大”。”而冠冕堂皇的说法就是所谓条件和缺乏相应的配套措施。一个被广泛援引的数字是，97%的官员对“官员财产申报持反对意见”。这里所谓的官员其实并不是一般的干部，而是县处级以上的领导干部。这个数字表明了财产申报制度陷于僵局的真正原因之所在。于是，一个恶性循环就形成了，越是没有财产申报这样有效的制度腐败就越是严重，而腐败越是严重，这些有效措施出台的阻力就越大，甚至“负作用”就越大。

是什么样的利益形成了这么大的阻力，以至于当腐败已经威胁社会稳定这样“压倒一切”的大事的时候都不能出台？可以说是巨大的利益。这个利益有多大？就拿与财产申报直接有关的所谓灰色收入来说，就是一个相当巨大的规模，还不要说黑色的收入。几年前，经济学家王小鲁先生曾经提出过一个《国民收入分配状况与灰色收入》研究报告。根据王小鲁先生的界定，所谓灰色收入是指非法收入、违规违纪收入、按照社会公认的道德观念其合理性值得质疑的收入，及其他来源不明的收入。根据他的计算，“（2006年）中国居民收入中的隐性收入可能高达4.8万亿元，按现有统计数据约相当于2006年GDP的26%。灰色收入可能占其中的主要部分。”而我们知道，灰色收入一般是到不了普通民众的手里的。而我们每年腐败所涉及的财富也是一个相当大的数量，有人说中国的腐败已经进入千万元级的时代。正是这样一个巨大的利益，形成了阻碍申报法出台的巨大阻力。而且我们可以看到，这样的利益已经在一定的范围内形成了一个“共识”，一个可以互相掣肘的力量。在这个氛围中，即使是一个领导者带头想申报自己的收入和财产，也会收到这个“阻力”的巨大压力。一位镇党委副书记曾经这样说过，我真希望公布自己的财产，让群众监督。“作为一名基层党委的领导，每天面对的是群众，知道不透明、不公开的制度是百姓最痛恨的，就算是我们把每一样事情都办好做好，不贪污一分钱，只要不公开，群众总认为有腐败存在。作为一个政府，也在要阳光下运行，群众才会相信、才会拥护。我把我的基本情况，包括工资、家庭财产情况都在我们本地的论坛、贴吧上公布过，得到了网民的认可，也得到多数人的理解。但只有我一个人的行动，没有制度的支持，一些官员认为我是在作秀，甚至会出现一些对我不利的潜规则，后来也只好作罢。”

对于申报个人财产有不同意见是正常的，相关人员财产申报持反对的态度，也是可以理解的。问题是一个国家的立法是不是就因为相关人员的反对而难产。正如有人所说的，如果这个理由成立，相信那些污染企业也完全可以让环境保护法律难产。我们可以想一想，在过去改革的过程中，有许多改革措施就是在面临很大阻力和反对意见的情况下强行推行的。比如，国有企业改革和国企改制，失业下岗人员没有反对吗？国企改制不是照样推行了吗？而且，对于这项影响到很多人生存和饭碗问题的改革，有过什么配套措施吗？是条件成熟的时候才出台的吗？都没有。实际上，关键的问题是构成对财产申报法出台的“阻力”的相关人员的意见的分量太重，对立法过程的影响太大。

因此，关键的问题是，这种“阻力”为什么会如此强有力地其作用，用什么样的办法才能够克服这种阻力。这与我国目前的立法制度有关。我国目前的立法制度可以说是，政府主导，部门立法，而且立法的过程基本上是一个封闭而不透明的过程。这样立法过程导致的一个结果，就是民众很难对立法过程进行实质性的参与并发挥影响力，相反，却为各种利益集团影响立法过程提供了可能。

有鉴于此，我们可以考虑在现有体制框架不变的前提下，建立以人民代表大会或“两会”制度为平台的重大立法和决策的听证会制度。这种听证和辩论，又应该以公开和透明的方式来进行。从更广泛一点的意义上说，凡是重大的立法和决策，都应该在人民代表大会或“两会”的制度框架内，进行公开的听证和辩论。可以说，这是保证公众对立法和决策过程参与的重要措施，也是阻止利益集团过分干扰甚至阻碍立法与决策过程的重要措施。要看到，在我们的社会生活中，一些利益集团的力量，是由决策和立法过程的过渡神秘化赋予的。而在公开和透明的环境中，民众的力量才可以显示出来。过于，在涉及一些重大立法和决策的事物时，我们往往是某些部门的负责人出来庄重而神秘的一句“条件还不具备”，事情就算结束了。而在这样的听证会制度中，事情就不是这么简单了。有关部门不是说条件不具备吗，那就请你到人大会议的有关听证会上来仔细阐述你的理由，究竟官员财产申报制度要如何才能建立，有没有相关的时间表和路线图？现在的问题究竟是在什么地方，究竟是哪些条件不具备？这样的一项制度不能像有人建议的那样先上车后买票，在实践中健全和完善吗？然后就这些问题进行听证和辩论。实际上，在人大代表中，就曾经有一些代表和委员为此进行过长期的努力，在这方面做过很多的准备。如果建立了这样的听证会制度，无疑可以促进财产申报制度的建立，更重要的是，是决策的科学化民主化才真有可能。