李剑宏：人权落实的首要前提是限制各级政府的权力

今年4月13日，中国国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划(2009―2010年)》，内容涵盖中国经济、社会和文化权利保障，公民权利与政治权利保障，少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利保障，人权教育和国际人权义务的履行以及国际人权领域交流与合作等。尤其值得关注的是，国务院的这份文件提出了保障农民土地权益、改革征地制度，以及有关四川汶川大地震灾后重建的人权保障工作要求。文件说：“实现充分的人权是人类长期追求的理想，也是中国人民和中国政府长期为之奋斗的目标。”海内外观察家们普遍认为，这是中华人民共和国建国59年来的第一份《国家人权行动计划》。在即将迎来建国60周年之际出台这份文件，表明中国政府对中国人权事业有了更加积极明确的态度，因此倍受国内外瞩目。

在这份文件的导言部分，把人权概念分解为四点，即“人民的生存权、发展权”和“全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。提出的行动是“把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置”，“依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。文件鼓励“各类企事业单位、社会团体、非政府组织、新闻媒体和社会公众积极参与本行动计划的宣传，参与推动本行动计划的落实”。

作为一名学者，宣传我国政府的人权主张责无旁贷，但更应当参与人权行动计划的落实。因为如果没有政府和国民富有诚意的落实，该文件就成为一纸废文。因此，我就国务院颁布的人权行动计划的落实，提出自己的建议和主张，供研究人权领域的学者、专家和相关部门参考。

人权并非是自古就有的概念，它是伴随着国家与社会的分离而产生的。历史上，国家和社会是一体的，17世纪以降，专制国家开始从更大的社会中脱离出来，上升成为一个专门化的政治人物和政治功能高度集中的特殊领域。国家与社会的分离不仅产生了非人格化的公共的国家权威，而且产生了个人在其中以私人身份追求其各自利益（首先是经济利益）的作为“私域”的社会。最初，这个以“私域”出现的社会只是统治的对象，在政治领域中无关重要，但是逐渐地，通过私人之间的自由结社，通过对公众话题的讨论和对公共事物的关注和参与，一个超乎个人的“公共领域”便产生了，这时，这个社会不但发展出一种它自己独有的社会认同，而且开始在公共决策问题上产生影响。

简单的阐发开来，这里面包含的意思是：社会、国家、个人，各有自己的利益范围，在自由经济（市场经济）的驱动下，国家通过建立宪政体制，严格划定政府与个人的利益范围，保障人民的民权与自由，限制政府公权力的行使，在利益划定之后，利益的真空――大量的涉及公民“私域”的公共性事务，由社会来完成，而社会分工的细化，则使公共性事物由职能不同的社会组织分别来完成。这是一个现代国家的社会具有“现代性”的典型特征。

因此，要实现人权，首先要确保国家和社会对公共事务的管理和组织功能不侵犯公民的“私域”。在西方国家，他们试图通过民众对政党领袖的投票选举机制，使公权力机关，如行政、立法、司法等部门对人权保持敬畏和尊重，当公权力由人民赋予的时候，他们每做一件事情，必须掂量政治后果。如果做错了，侵犯了人权，那么官员自己甚至他所属的政党就可能在下次选举中落败而失去权力。

我国在实现人权方面有着与西方国家截然不同的作法与程序。从这份文件中可以清楚地看到这一点，即落实人权要靠中国共产党的领导、政府的主动推动和社会的共同参与。这是一条自上而下的，同时整合社会力量的实现人权的途径。同时，我们也看到，人权的落实工作并非一蹴而就。从这份文件看，规定了2009年到2010年两年的人权工作要求，说明实现人权是一个动态的历史的阶段性的过程。这当然符合历史逻辑，发达国家能花费大量的社会资源去呵护宠物和家畜，但落后国家却在为给儿童提供最低限度的食物，医药和教育而挣扎。不仅各国之间的经济发展水平有天壤之别，在文化传统方面也往往是南辕北辙。这些客观的事实严重的阻碍了人类关于人权在现实层面的共识，而且历史经验表明，强制移栽的人权往往会出现“水土不服”的症状。中国作为发展中国家，当然要把经济民生作为实现人权的基本物质条件。

但如果把发展经济民生视为实现人权的唯一路径，那就有悖于政治逻辑。中国两千多年的王权专制社会也同样关注经济民生，但现代中国人从来不认为这些专制政府有实现和落实人权的愿望，相反，他们粗暴践踏和侵犯人权。中国作为社会主义国家，要实现人民当家作主，自然要与中国两千多年的专制政治划清界限。因此，我国的人权之落实工作，必然不仅仅局限于经济民生一项。

由此，我们必须明了实现人权的障碍，才能明确如何保障和落实人权，这对国务院的人权文件的落实工作是非常具有价值的。

那么，实现人权的障碍在哪里呢？

1929年，国民党领导的国民政府颁布人权保障命令：“世界各国人权均受法律之保障。当此训政开始，法治基础亟宜确立。凡在中华民国法权管辖之内，无论个人或团体均不得以非法行为侵害他人身体，自由，及财产。违者即依法严行惩办不贷。着行政司法各院通饬一体遵照。此令。”政府下令保障人权，而且似乎面面俱到，这当然是好事。但胡适先生却写下了《人权与约法》一文。他说：在人权的侵犯上，“命令禁止的只是‘个人或团体’，而并不曾提及政府机关……但今日我们最感痛苦的是种种政府机关或假借政府与党部的机关侵害人民的身体自由及财产”。这番议论遭到了当时政治的围剿，许多省市国民党党部公开要求惩办胡适，以致胡适和他的朋友不得不离开自己的教职和上海。这说明：人权的障碍最关键在于政府公权力。这不仅指当时威权体制的国民政府，也包括英美体制，但凡有政府的国家，一应囊括。所以，权利最大的伤害在权力，人权最大的侵犯是政府公权力介入公民的“私域”，如土地、住宅、人身、财产、言论自由等。

可见：人权落实的首要前提是限制各级政府的权力。美国“宪政之父”麦迪逊认为：“政府本身不是对人性的最大侮辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的内在的控制了。”（《联邦党人文集》）这就是说，政府是用来防范人作恶的，但政府也是不完美的人构成，因此政府行为也需要受到约束。政府的滥权和腐败是以国家强制力为后盾的，因此，个人乃至社会难以对抗政府滥权。故此，人权之落实必须约束政府权力。

限制政府权力要实现权力制衡。洛克说：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”（《政府论》）孟德斯鸠也说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”（《论法的精神》）

限制政府权力要实现民主。缺少了民主，政府滥用公权力就会伤害公民权利，而公民若无法更换官员，就只能忍受滥权。

限制政府权力要实现宪政。国家的任何组织和个人，都必须、不得不遵守宪法，只有法律的制约才能防范政府不发生滥权的行为。

在实现了用权力制约政府权力，用权利制约政府权力，用法律制约政府权力之后，人权才能挺起腰杆。

今年两会，中国政府明确表达不走西方“三权分立”的政治态度。作为前无古人、后无来者的社会主义国家，我们要走中国特色的道路，否定“三权分立”的制度设计也是中国特色政治的体现。但是，我国政府若要实现人民的人权，必须要解决限制政府权力的课题。如果不能创造性地解决这一问题，国家的公信力就会大打折扣，我们就难以树立负责大国的形象；政府的威信就会大打折扣，难以取信于民。这对于党和政府、对于亿万民众而言，都不是一件好事。