于建嵘：“减副”须先减负且要依法

4月21日，吉林发文免去6位省政府副秘书长的职务。这是自今年1月12日中组部、中编办下发了《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》后，全国第一个开始“减副”的省份。

“减副”行动的背景，是不断有“超肥”的地方政府被暴光，从16个领导的郸城公安局，到12名正副县长的石门县，从16个副秘书长的新乡市，到4名省长助理的山东省。这组数据尚不包括按同级领导职数的1/3配备的正副巡视员、按同级领导职数的1/2配备的正副调研员。民众不禁诧异，设这么多副职究竟为哪般？

在我看来，这首先是由于公务员的激励机制不畅，职业生涯缺少多样化的目标。公务员的工资收入是一定的，工作干得好坏，也很难真正与物质、精神上的奖励或处罚挂钩。如果不去搞歪门邪道，他们也就剩下追求职务升迁这一条门道，以提高工资、住房、医疗等福利待遇，以获得更多人的“尊重”，在经济上、精神上获得成就感和满足感。其次，一地一部门的正职有限，“幸运儿”总是少数。为防止目标缺失或过度竞争，头脑灵活者就想到了多设副职，多设助理，把这自制的乌纱帽当成胡萝卜，当成“奖品”或“福利”，来刺激官场中人去奋斗，来笼络人心培养自己的势力。因此，“超肥”的衙门就批量产生了。它带来了财政支出扩大、办事效率降低、变相鼓励官本位思想等不良后果。中组部发文要求“减副”，也正是为化解这个现实矛盾。

但是，如果官员难以寻找到其它奋斗目标，恐怕“减副”也只能在行政压力下起一时之效。（不幸的是）在我看来，官员的有效激励问题确实很难在现行体制内得到改善。只有对制度本身进行改革，改变习惯性的思维方式，才能真正给政府“减负”而不是“减副”，给官员队伍“减员”而不是“减数”。

第一，这需要政府主动“减事”。从一些地方政府的回应中看，副职都是因事设岗，副职多是因为工作多。但我们的政府哪来这么多事要管？到底要多少领导才能管好？符合市场经济社会发展潮流的做法，只能是政府转型，从管理型政府转变为公共服务型政府，变大政府为小政府，真正实现小政府、大社会的发展目标，少揽事，少管事，不要去限制民间社会的发展，很多事情让民众自己管理起来。事情少了，也就不需要那么多官员了。

第二是要改变官员的任命机制，由“向上负责”变为“向下负责”，这个对基层政府意义更大。拿这次减副行动来说，省级政府毕竟全大陆也才31个，中央管得过来，民众看得过来。而基层政府更容易用“拖”、“瞒”等手段欺骗上级，再学乖点不把领导名单放到网上，公众“不明真相”也不好进行监督。县级政府如此，乡镇政府亦然。对此，我建议弱化乡镇功能，推动地方自治，由“本地方之人”通过选票来表达“地方公共意志”，选举自己的当家人，让主政官员时刻感觉到民众的监督，也才会去认真考虑滥设副职的成本与收益。

第三是要减轻公务员岗位的吸引力，同时给官员找到生活退路。从2009年各省招考公务员情况来看，某省直机关招考的425个公务员职位中,就有近6万人报名,比例高达140∶1。从根本上说，这需要改变财政分配体制，把更多的财税收入用在教育、医疗和养老上面，使体制外的民众也能有安全感，对社会有信心，以减轻公务员岗位的吸引力同时，同时，在行业准入、金融信贷政策等方面，给民营企业平等的待遇，使更多高素质人才有信心把才能用在创造社会财富上。另外，还要加强对现代价值观的宣传，让人们更多的去追求自我的实现，从而改变落后的官本位思想，减少对权力的膜拜。只有缩小体制内外的差距，才能建立正常的官员退出机制，而不要吊死在当官这一棵树上。

既然在探讨治本之策，我还想到另一个更重要的问题。那就是根据《地方各级人民政府组织法》，实际上省级政府副秘书长再多也不违法，而根据中编办有关负责人的说法，目前也没有用编制对此加以限制。因而，中组部对此发文，是在纠正一个合法但不合理的问题。

建设服务型政府必须实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，必须加快推进机构编制管理的法制化进程，加强行政编制立法，努力实现机构和编制的法定化，避免机构编制管理的主观随意性。如何摆脱“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的怪圈，对此，邓小平同志早在1975年7月就提出“编制就是法律”的著名论断。虽然我们的惯例是“党管干部”，但是依法治国已经是我们的基本方略之一，“共产党在宪法和法律范围内活动” ，是现行宪法和现行党章的基本要求。前两年党就减少党委副书记问题发文，是在管理党内部的事务，这无可厚非。但政府机构领导职数的设置和公务员的管理，应该通过行政组织法和公务员法来进行，而不能指望中组部发文。如果说我们的相关法律法规还不完善，缺少可操作性，那就要修改或者重新制订，或者先由地方各级人代会进行地方立法。一个凌驾于法权之上的党权，一个国法之外的党规，对党委、政府部门工作怎能如此包揽？这显然是不利于地方机构编制管理，不利于国家的正常发展的。党的各部门的权力边界和运作程序等，应该通过法律来明确和约束，这样才能真正理顺党和政府的关系。

面对层出不穷的现实问题，治标之策常出，而治本的建议却往往被讥为书生气。但实际上，如果仅对“症状”下药，而不去真正治“病”，就只能是按下葫芦浮起瓢，永远被问题牵着鼻子走了。

（原题为《建设服务型政府，减副须先减负》，刊《南方都市报》2009年4月30日于建嵘专栏）