徐贲：吏治之弊 问责机制 社会信任

2008年9月26日,美国2008年总统大选的共和党候选人麦凯恩和民主党候选人奥巴马进行了三场辩论中的第一场。辩论后,CSS新闻和CNN的民意调查结果都显示,认为奥巴马获胜的选民比认为麦凯恩获胜的多出十个百分点以上。奥巴马在辩论中历数共和党的布什政府在经济和外交上的种种失败,要求美国选民在大选中用自己的选票向布什政府问责。

从根本上说，美国政府的合法性是来自公正的民主选举程序,它的权力和威权是由全体选民通过共同认可的透明程序公开授予的。公众之所以信任这个公共权力授予的程序,乃是因为相信它不受特殊政治、金钱势力的操控。这个程序保证公民可以对权力人物进行两种基本的问责:第一是能力问责,政绩差的应当去职。例如,2003年加州州长戴维斯因电力危机被选民罢免。第二是道德问责,如尼克松因水门事件辞职下台和克林顿因莱温斯基事件险些遭到弹劾。

与民主选举合法性不同的是一种被称作为“社会幸福合法性”(social eudaemonic legitimation)的权威与服从机制。这种合法性实际上是政权(不同于政府)与民众间的约定或妥协：民众以牺牲或放弃自己的部分公民权利来交换政权权力对他们的社会幸福允诺,如社会稳定、经济发展、公正待遇,等等。与民主选举机制一样,幸福允诺机制也必须以民众的基本信任为基础。只有当民众真正相信权力允诺或承诺的真诚性,他们才会有自愿的、无须强制的服从(这就是葛兰西称之为Hegemony的服从),权力也才会拥有真正的合法性。

在社会幸福合法性的权威与服从机制中,掌权者或官员的执政能力和道德操守比在民主选举机制中来得更为重要，有明显得吏治（父母官）特征。官员如果缺乏执政或行政能力,便不可能有好的政绩,允诺民众的种种社会幸福自然无法兑现。官员如果道德低下、以公谋私、自利自肥,当然会不把民众的幸福放在首位,或者根本不放在心上，他们对民众的允诺只不过是口惠。社会幸福合法性依赖于优秀的吏治,理想的吏治,上至中枢要员,下至一般官员,都必须是有德性的干才。在奉行吏治的制度中，吏治是政权的招牌，官员是政权的个人化面孔，官吏的强干、清廉或无能、贪腐，成为政权得道或失道的展现。吏治最危险的敌人就是腐败,因为一旦腐败的病毒在官僚机制中蔓延,它决不会轻易允许体制外的力量可以对它进行诊治。

要在社会幸福合法性体制本身之外寻求诊治腐败的方法,唯一的途径就是民主改革。民主化并不能保证所有的官员都具有最佳执政能力和道德操守,但却可以保证有一个掌握在公民自己手中的问责机制。民主公民政治不信任吏治，也不信任掌握在“贤明”官吏手里的问责机制。在吏治机制中,下级官员向上级官员“负责”,上级可以对下级“问责”。而在民主机制中,所有的官员都对公民负责,是公民向官员“问责”。民主机制的关键是民主选举,民选官员同时必须承担他自己的责任和由他任命的官员的部分责任。要保证审核、问责和撤换机制持久有效性，靠的不是撞大运式地祈求一些特别有德性的最高官员,而是建立一个全体公民都能参与其中的民主制度和公正透明的法治程序。

每个国家里都有可能发生突发事故（自然灾害、交通意外、生产事故、食品安全问题），在民主法制健全、问责制度完善的社会中，只要政府不隐瞒真相、不阻碍独立媒体进行责任追查和提供公共信息，这类事故一般不会引发政治合法性的危机，更不可能引发政权合法性的危机（后者是“社会幸福合法性”特有的危机）。2006年，飓风在美国造成巨大灾害，布什政府的救助效率受到批评，给这个政府带来了一些麻烦，但并没有造成合法性的危机。美国是一个有政府,但没有政权的国家。在美国人心目中,政府权力是人民将自己的主权委托给政府，要说有政权，那也是人民的政权。美国有一个布什政府,但布什不能把他的政府权力不经人民同意就转交给他的什么“接班人”。在美国,各个层次的政府,包括大大小小的官员都没有捍卫布什政权的义务。在这样的政府和人民关系中, 政府执政能力问题可以在下一次定期选举中得到纠正。但是，如果政府作出了隐瞒真相、压制媒体、钳制舆论的事情，那它就会真的陷入合法性的危机。

在中国，突发事故造成的政治合法性效果比较强烈，原因往往不是事故本身，而是对事故的不当处理方式。很多突发事故被不必要的政治化了，处理不当、不公正、不透明，当然会成为政治合法性的包袱。食品安全事故在别的国家也常常发生，在美国就曾接二连三地发生过牛肉、菠菜、辣椒感染病毒的事件，都是通过平常的商品召回就解决了的，并没有被政治化。中国的有毒奶粉事件就不同了。奶贩的丧心病狂、厂家的漠视生命、地方政府的失职、质监部门的职，这些都由于政府权力干预公开透明的调查和报道，而被政治化了。一个食品安全事件因此变成了一个政治合法性,而不仅是吏治不佳的问题。

吏治的根本是官员的德性，官员承诺“全心全意为人民服务”、“先天下之忧而忧，后天下之乐尔乐”。这个道德承诺是官员权威和政治合法性的根基。一旦民众不再相信官员们的这个道德承诺，他们所代表的制度便会陷入危机。最严重的合法性危机往往是在吏治能力和道德同时都出现问题时发生的。例如，地震因防止和预报不力而造成重大人员伤亡,仅仅如此,并不足以造成严重的危机。但是,当地震中倒塌的全是学校,而少有政府办公楼的时候,民危而官安就会凸现为一个吏治不道德问题。这时候,社会幸福合法性所承诺的“社会公正”便暴露为道德虚伪和谎言,于是,真正严重的合法性危机也就发生了。

秉持公正是一切现代权力合法性的基础,也是任何公共权力必须对民众所做的基本承诺。官员的特权（如中央国家机关的“食品特供”）直接破坏了这个承诺。在民主制度中,一旦人民认为政府官员没有能充分遵守这个承诺,他们就以停止他们的信任,用选票叫他下台。他们能以这样的方式坚持对承诺和信任公共意义的信心。在人民不能行使这一权利的社会中,承诺和信任本身会被当作不可能得到实施的东西而被放弃,社会中大多数人都会变得急功近利、犬儒主义、道德麻木。一面痛恨官员的特权和腐败,一面又渴望能加入他们的行列,在官贵民贱的制度中分一杯羹。

信任是在真实的信息交流中产生的。真实的新闻帮助建立这种信任，虚假的新闻则会破坏这种信任。信任是一种特别的资源,人世间唯有这种资源越利用越丰富。人们相互信任的机会越多,维持信任关系的时间越久,也就越加相互信任。长久的、具有稳定性的信任机制往往体现为社会不同层次的制度,它们可以分为宏观的、中层的和个人的三个层次。

在宏观的层次上,社会的整体制度对社会其它层次的信任形式和特征都有重大影响。国家制度本身就是一种复合的承诺和信任关系。在民主宪政的国家里,人民将权力托付给政府,政府是以承诺维护所有公民的权利,增进他们的福祉,保护他们的民族国家利益等等来取得他们的信任的。一旦人民认为政府因政绩或其它问题没有能充分遵守承诺,他们就可以停止他们的信任。

宏观权力结构通过一级级的中层制度和体制向社会中延伸。中层制度和体制受到具体社会活动领域、行业、职业等专业规则的影响,所以中层制度应该有独立性以及行业能力和道德标准。以经营企业为例, 企业家首先必须有经营能力,阅历丰富、有专长和办事经验等等。他还必须诚实、诚信、按规章办事、不巴结权贵等等。他还必须有公益心、有社会关怀、不为自己发财致富而走旁门左道。他更需要有好的人品、言行一致、表里如一、诚信可靠。中层制度的这些信任标准是在社会整体中建立起来的。

在个人层次上, 信任涉及个人心理因素。信任的心理关系到人们为什么信任,他们的信任度因何下降或加强。社会中人们信任程度降低,出现信任匮缺的问题,一般与两个原因有关。第一是社会大环境中的制度可信性大幅下降,受影响的中层制度几乎遍及所有的行业、职业或社会活动领域,如经济、商贸、教育、医疗等等。第二是社会腐败严重,腐败现象不断在社会上曝光,一般人见怪不怪,对信任抱普遍的怀疑或犬儒态度。这两个正是造成当前中国社会普遍信任匮缺的原因。中国日常生活中许多微观层次上的失信现象,如假冒伪劣、坑蒙拐骗、弄虚作假、利欲熏心、渎职违法,其实都与某种制度腐败有关。

人的社会生活不可避免地存在着不确定性, 承诺和信任为应对不确定性提供了经久、稳定而且得到普遍认可的秩序和个人心理结构。社会学者吉登斯(A. Giddens)说,“信任缩短了因时间和空间造成的距离,排除了人的生存焦虑。若不加以控制,这些焦虑会不断对人的感情和行为造成伤害。”基本的生存安全，包括食品安全，是建立在日常生活中的承诺和信任关系之上的。当人基本的生存安全受到威胁时，当人们连起码的日常信任关系都难以维持时，他们得承担多大的生存焦虑？

日常的社会信任危机并不能靠简单的问责机制(罢免、去职、辞职)来解决，因为许多承诺和信任关系并不仅仅存在于官和民的关系中，而是渗透在复杂多样的公民人际之中。现代社会的信任是公民群体必不可缺的公共美德。由现代社会信任构成的基本信任网络维系是整个公民社会。勒米斯(C. D. Lummis)指出,由自由的承诺和信任所构成的秩序就是民主秩序。他写道：“民主秩序和其它秩序的区别就在于,那个维系民主秩序的力量,它不是国家暴力,不是意识形态教条,不是对上帝的敬畏,不是官僚制度管理,也不是什么放之四海而皆准的‘基本’原则。在民主状态下,一国人民形成秩序,不是因为不得不如此,而是因为相互信任,自然如此。”自由而平等的公民自己决定他们愿意服从谁,信任谁,服从什么样的法律制度,信任什么样的制度,这就是公共政治合法性。承诺和信任是公民国家中民主宪政和法治的条件，也是政治合法性必不可少的基础。

来源：《天益思想库会员资料》2008.10