于建嵘：治乱与治吏

最近发生的许多群体性事件有一个共同的特点，就是因民事纠纷最后演变成了官民冲突。尽管这个演变过程在具体事件中因有许多偶然的因素而显得复杂多变，但其中的原因和指向却是一样的，这就是吏治腐败。

人们对于当下中国吏治方面存在的问题有过许多分析，特别是对其中的买官和卖官更是深恶痛绝。但如果从官民冲突的角度来分析，如下两个方面更应引起重视的。其一，国家权力的官员私有，也就是将国家权力作为官员个人或集体获取利益的工具。这实际上是目前我国基层政治领域中比较普遍存在的现象。由于缺乏必要的制约机制，基层政府在执行国家的政策时，完全可以将行政权力集团化，在具体的施政过程中，他们就会公权私用，借政府职责之名，行集团和个人利益之实，将基层政府变成掠夺的强权。而又由于基层干部依靠国家权力来获取利益以自养或自肥的状况具有一定的制度上的原因，所以，也就使这种国家权力的官员私有在一定的范围和程度上“合法”地存在。其二，基层政府或官员施政行为的暴力匪化。随着基层各种利益冲突的加剧，干群关系就更加趋于紧张，暴力施政现象就因披上了“合法外衣”而更为突出。目前基层民众控告最多的就是基层政府在实行计划生育和土地征用、信访问题时使用暴力。其中又以计划生育问题更为严重。由于计划生育作为一项基本国策，对基层党政往往实行“一票否决”和“政治承包”。因此，一些基层党政就采取诸如重罚、抄家、限制人身自由、强行手术、近亲连坐等“非常手段”来对待和处理那些超生的民众。而只要没有因此发生死人或群体性事件，上级党政对这些“非常手段”虽不公开支持，但在行为上还是默许的。事实上，这种借口“国策”而暴力施政的行为，不仅不能搞好计划生育，反而为基层党政官员提供了掠夺民众的方便之门。也就是说，目前吏治腐败最直接表现是官员的不作为和乱作为，也就是当官不为民作主，对民众的利益诉求不闻不问；或者帮肋强势者掠夺民财、强奸民意。

为何存在这些问题呢？见仁见智。在我看来，其中最主要的是目前压力体制的干部制度并不具有真正积极意义的激励机制。这一点在基层干部问题上表现得更为突出。他们作为国家最基层行政组织的成员，许多工作诸如计划生育、社会治安、信访等等都是上级政府规定的可以实行“一票否决”的硬任务，可他们并没有在这种“政治承包”获得相应的政治激励。由于其人数众多，素质相对较低，其向上升迁的路径和机会也就十分有限。在缺乏合理激励机制的情况下，基层干部的行为具有明显的短期性和获利性。基层干部利用公共资源来谋取私人利益行为也较为普遍。特别是农村基层干部在村级组织和村民面前直接代表着国家，其行为具有极大的权威性。由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位，使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益驱动之下，又演化为官员们超越政府的职责范围，进一步制造垄断或行政管制。因此，有许多情况下，基层干部就只执行约民的政策，即最终落实到民众头上的中央政策，例如税费和计划生育；但是对于约官的中央政策，即最终落实到官员自身的政策，例如限制农民负担、反对腐败、推进基层民主，基层党政则既有动力也有能力对中央政府阳奉阴违。在这种意义上，目前很多地方政府，既不是中央的地方政府，也不是人民的地方政府，而只是地方官员的政府。也就是说，目前的制度安排赋予了基层政权具有一定的自利目标，而为了实现这种自利目标对公共目标的替代，只得将国家权力私有化，基层政权由公共权力机关变成了代理人控制的掠夺性政府。

毫无疑问，吏治上存在官员权力私有和暴力化倾向等腐败现象，会直接影响到执政安全和社会稳定。事实上，目前以群体性事件为外在形式的官民冲突就是这种因吏治腐败而造成执政地位的降低和动摇的最直接表现。正是在这种意义上，《后汉书》才有“治乱之要，其本在吏”之说。可如何“治吏”呢？关键则不在重典，而在改制。也就是要改变目前压力体制下的干部制度，让官员由民众选举、对民众负责、受民众监督。

（原刊《同舟共济》2008年第11期）