俞可平：中国治理评估框架

一、引言

一般认为，治理问题最初引起重视，是出于国际组织和跨国公司改善受援国或投资国社会政治环境的努力。但是，治理问题之所以在近年来日益受到世界各国普遍的重视，更深刻的原因在于政府体制和市场体制的局限性和在若干领域中的失效。治理是一种公共管理行为，是价值因素较少而技术因素较多的政治行为。国家的治理体制，是国家政治体制的重要内容，治理改革因而也是政治体制改革的重要内容。无论在哪一个国家，在哪一种政治制度下，由哪一个政党执政，执政当局都希望其治下的社会政治经济生活更加安定有序，广大公民对现实政治更加满意。换言之，都希望有更好的治理。因而，什么是更好的治理，什么是善治，什么是不好的治理，什么是坏的治理？这些问题便自然受到了普遍的关注和重视。这些问题都事关对国家治理现状的评估。要对社会治理状况进行合理的评估，首先就要建立一套治理评估的标准。

确立一套治理评估体系，是正确而客观地认识国家治理状况的前提。只有凭借一系列的标准，人们才能判断治理的绩效，肯定治理的成绩，发现治理的问题，比较治理的优劣。只有通过治理评估，才可以发现治理的现实状态与理想状态的差距，明确治理改革的方向，从而推动和引导国家的民主治理改革。通过对国家治理的评估，还可以发现不同国家之间在治理结构和治理体制方面的异同，更好地了解和尊重民族国家的治理特色，拓展国家间的治理合作，推进全球的民主治理。任何一套治理评估标准，都体现着一定的政治理念和政治现实，确立国家治理评估体系的过程，实际上也是一种将政治学理念与现实政治分析相结合的过程，是一个检验并提升政治理念的过程。

20世纪90年代，随着治理理论的兴起，对治理评估的理论研究和实际应用也随之受到普遍关注。最早确立完整的治理标准，并对主权国家的治理状况进行整体性评估的是一些著名的国际组织，例如联合国开发署（UNDP）、经合组织（OECD）、世界银行（WB）等。据世界银行有关部门统计，目前经常使用的治理评估指标体系大概有140种。其中影响较大的有世界银行的“世界治理指标”（WorldwideGovernanceIndicators,WGI）,联合国人类发展中心的“人文治理指标”（HumaneGovernanceIndicators,HGI），联合国奥斯陆治理研究中心的“民主治理测评体系”(MeasuringDemocraticGovernance)和经合组织（OECD）的“人权与民主治理测评”指标体系（MeasuringHumanRightsandDemocraticGovernance）。世界银行的WGI体系研发较早，应用也比较广泛，从1996年开始世界银行就以此对213个国家先后进行过7次评估。这套评估指标体系包括发言权与责任性（VoiceandAccountability）、政治稳定与无暴力（PoliticalStabilityandAbsenceofViolence）、政府效益（GovernmentEffectiveness）、管制质量（RegulatoryQuality）、法治(RuleofLaw)、遏制腐败（ControlofCorruption）。联合国人类发展中心的HGI体系包括经济管理、政治治理和公民治理三方面的内容。奥斯陆治理中心的评估体系根据穷人和性别优先的原则，围绕参与、代表、责任、透明、回应、效益、公正等民主治理的七个要素确立了一整套别具特色的民主治理指标体系。

除了联合国系统和政府间组织的治理评估体系之外，一些重要的国际公民社会组织和西方发达国家也纷纷根据自己的价值取向发展起各种专项的治理评估指标体系。其中影响较大的有大赦国际、透明国际、自由之家,以及美国国务院和英国发展署的各国人权和治理评估。大赦国际和美国国务院的评价体系重点在各国的人权状况。大赦国际（AmnestyInternational）发布年度《世界人权现状报告》(StateoftheWorld'sHumanRights)，美国国务院(U.S.StateDepartment)则发布年度的《世界各国人权状况》(TheCountryReportsonHumanRights)。透明国际（TransparencyInternational）主要评估世界各国的腐败状况，发布年度《全球清廉指数》(TransparencyInternationalCorruptionPerceptionsIndex)。自由之家(FreedomHouse)主要评估各国的新闻与宗教自由状况，发布年度《世界各国新闻自由度调查报告》（PressFreedomintheWorldSurvey）和《国际宗教自由报告》(InternationalReligiousFreedomReport)。这些国际组织和西方机构研制的不同治理评估体系，其共同的地方，就是希望依据一套普遍适用的评价标准，对世界各国的治理状况进行测量。其最大的优点，是使得世界不同国家之间有一个衡量治理状况的共同尺度，藉此可以对各国的治理水平和民主法治状况进行比较。然而，这个优点也恰恰是它们的最大不足。其一，各民族国家在历史文化、政治制度和经济发展水平等方面存在着巨大的差异，很难用一个普遍的标准加以测量。其二，这些评估所必需的基本数据和调查材料往往难以获得，即使能够获得相关数据，也往往既不全面，也不准确。如果被评估国家不合作，甚至连最基本的数据也得不到。没有全面而可靠的数据，任何评估也不可能得出正确的结果。其三，这些国际组织大多为西方发达国家所控制，其评估体系也多为西方专家学者研制，即使研制人员主观上努力想做到“价值中立”，最终的评估标准难免受西方中心主义价值观的影响。不少人直接批评说，这些所谓的“普世价值”其实就是“西方价值”，特别是“美国价值”。所谓的“普遍标准”其实就是“西方标准”。由于这两个原因，上述国际性治理评估的客观性、公正性和权威性一直受到严重的怀疑，其评估结果也难以被评估者及其他第三者所接受。有时，还因此而诱发严重的政治和外交冲突。如大赦国际和美国国务院的《世界各国人权报告》每次发布年度结果时，都会遭到相关国家的猛烈批评。例如，针对美国国务院对中国人权状况的指责，中国国务院新闻办公室也发布年度《美国人权状况报告》。

为了克服这些致命的弱点，近些年来一些国际组织正努力与主权国家合作，试图确立基于国别的国家治理评估系统。如果这种努力能够成功，那么就有可能将治理评估的普遍性与特殊性结合起来，既体现国际社会和全人类对民主治理的共同价值追求，又充分反映每个民族国家各不相同的实际情况。此外，如果能够得到主权国家的支持与合作，评估所需要的数据材料就容易得到，评估活动也会变得相对容易。因此，这是一种值得鼓励的努力方向，它也开始得到一些发展中国家的响应和支持。例如，在联合国开发署下属的有关机构的帮助下，菲律宾、蒙古和马拉维等国家就已经开发出了既适合本国特点，又得到联合国组织认可的国家治理评估体系。但这种努力还刚刚开始，它的成功在很大程度上将取决于主权国家自己是否对治理评估的标准和程序有足够的重视，并且有相应的理论准备，开始研发国内的治理评估体系。

二、治理评估的重要意义

事实上，近些年来不少主权国家也开始重视治理评估的理论研究与实际测评，纷纷发展起各种国内的治理评估体系。造成这种情况的原因，首先当然是为了改善国内的治理，推动国内的民主进程，引导治理改革的方向。另一个原因，则是为了抗衡国际组织的各种治理评估，掌握在治理评估方面的主动权和话语权。与现实政治的这种需要相适应，治理评估也因此成为政治学研究的一个热点问题，中国也不例外。无论从理论上说，还是从实践上说，治理评估，或者更确切地说，对社会政治经济发展状况的评估，正受到中国政府和学者的日益重视。从21世纪初之后，中国学术界开始日益重视公共治理的评估，并试图建构起适合中国国情的评价体系。学术界的各种治理评估体系，可以分别从两个角度进行分类。从评估体系的目的来看，可以分为研究性和实用性的两类。研究性的评估体系，主要不是为了实际测评，而是为了提供理论上的指导。俞可平于2002年发表的“中国民主治理评价标准”，就属于这一类。实用性的评估体系，其主要目的就是实际测评。例如，中央编译局和厦门市“生态文明”联合课题组研制的“生态文明（城镇）指标体系”，其目的就是为了实际测评城镇生态文明的程度。从评估体系的内容来看，可以分为综合的和专项的两类。综合性的评估体系，除了包含政府治理的内容外，还包括经济发展水平、文化教育和生态保护等其他内容，如各种“和谐社会评估指标体系”和“小康社会评价指标体系”。专项的评估体系，其内容相对集中于公共治理，或治理中的某项内容，如“社会稳定指标体系”或“城市法治环境评估指标体系”等等。随着国内学术界对治理评估的重视，各级政府部门也从过去简单的干部考核，发展到对政府绩效和社会发展的整体性评估。与学术评估体系不同，政府的评估体系则完全是实用的，即用以实际测评本级或下级政府的绩效，或当地的社会治理总体水平。

尽管对公共治理的评估已经开始受到学术界和政府的日益重视，甚至成为热点问题之一，最近几年一下子发展起了至少数十套政府绩效、和谐社会、小康社会、科学发展观或公共治理的指标体系，在推动治理评估的科学化和合理化方面取得了明显的成绩。但毋庸讳言，无论在治理评估的理论研究方面，还是在实际操作方面，仍然存在着许多严重的问题。首先，大多数评估指标体系的内容十分庞杂，主题和重点不突出，目标不明确，以致即使成功取得了相关数据，仍然难以客观地反映社会的治理状况。其次，多数评估指标体系的操作性和可行性非常低。绝大多数评估指标体系的研制者都声称是为了实际的测评，但无论是从标准的科学性、数据的可靠性和程序的合理性等角度看，多数指标体系都不免是纸上谈兵，不能付诸实践。再次，指标和标准设置不够科学。指标和标准的设置，是治理评估的核心环节，如果指标和标准不能准确和全面地反映治理的水平和现状，那么，由此而产生的治理评估不仅没有积极效果，很可能还会产生十分消极的后果。最后，相关的数据资料缺乏可靠性。测量治理指标的相关数据不仅难以获得，而且即使获得的数据材料也往往缺乏可靠性。因为治理指标所需要的许多数据，有些在政治上有敏感性，有些又主观因素较多，它们都会严重影响其可靠性。上述四个问题其实也是世界上所有治理评估指标体系共同面临的困难，这也是为什么公共治理的评估比其它评估难度更大的原因所在。但在公共治理评估刚刚起步的中国，这些问题就更加突出，难度也因而更大。

虽然各国对于善治的理解各不相同，但每个国家都希望有良好的治理，世界各国都普遍地把善治当作政治发展的理想状态。从政治发展的这种趋势来看，对公共治理特别是对政府治理绩效的评估，必然会变得日益重要，也会更加受到各国的重视。无论从历史传统看，还是从现实生活看，政府和公共权力部门在中国的社会发展中都起着关键的作用，公共治理或政府治理对于中国社会来说，其作用甚至比西方社会更重要。中国政府提出的一些重要战略目标，都离不开良好的公共治理，例如科学发展、和谐社会、小康社会和政治文明都包含着善治的内容。可以说，建立一套比较科学和合理的国家治理评估体系，对于中国来说意义尤其重大。

三、中国治理评估框架的若干原则和重点领域

建立一套适用于测评中国治理状况的指标体系，有一些共同的原则需要遵循。例如，这样一套指标体系必须具有简便性、实用性和操作性，数据材料容易获得，评估活动也切实可行。应当把指标体系的重点放在测量治理的现状，多数指标应直接反映现存的治理状态，但也要充分注意中国民主治理的未来发展，有适当数量的指标体现治理的前景。指标的设置要做到主客观的相结合，既有反映治理状态的客观数据，又有公民和官员对治理状况的主观评价。此外，有两个原则需要特别强调。首先要遵循的原则，就是既立足中国改革开放的实践，同时充分借鉴国际上的治理评估经验。中国是一个发展中的大国，无论是人口、历史、文化、政治制度等基本国情，明显不同于西方国家，中国的治理制度也别具特色。中国的治理指标体系，应当最大限度地反映中国的治理特色。但是任何国家的治理都有共同的规律，