陈云良：法治中国 可以期待

[作者按：笔者从2003年开始每年都对当年的法治进程进行分析，对来年进行展望。和2003年的民治相比，2007年的民生特色非常突出，年初物权法对钉子户的权利的保护，年底劳动合同法对劳动者权利的彰显，首尾呼应，谱写了一首完整的民生进行曲，十七大报告多处显现的民治思想更是激起我强烈的写作冲动（从1998年开始笔者通过各种途径呼吁“民治”），但无法挤出时间，只好将2003年的文章贴出代替。]

回眸２００３年，对大众而言，最令人难忘的是“非典”给我们带来的恐惧和伤痛。但作为一个法律人，我们发现２００３年给我们带来巨大的法治希冀，可圈可点的法治事件不胜枚举。若干年后，我们再回过头来翻阅历史，笔者相信，２００３年是中国走向法治的一个重要转折点。

２００３年１２月１０日，央视新闻联播播发了王雪冰被判有期法刑１２年和安徽省前副省长王怀忠受审的新闻。画面上王雪冰仍然西装革履，但已不见昔日的优雅；而王怀忠，１２月２９日一审被判处死刑。不知是有意还是无心，两条新闻紧挨在一起，二王都是省部级干部。但这两条新闻并未引起社会轰动，与当年江西省副省长胡长清一案引起的爆炸性社会影响相比，简直是判若云泥。看来，抓一二个省部级官员已成了稀松平常的新闻。有心人稍加注意，２００３年落马的省部级官员还真不少：除了二王，还有贵州省原省委书记刘方仁、云南省原省长李嘉廷、河北省原省委书记原省人大主任程维高及原常务副省长丛福奎、辽宁省原副省长刘克田、浙江省原副省长王钟麓、山东省原政协副主席潘广田、新疆自治区原副主席阿曼・哈吉、国土资源部原部长田凤山等等，共１０名省部级高官落马。中国社会科学院邵道生研究员生动地概括出２００３年反腐败的突出特点是“雷声小，雨点大”，而不再像老百姓所担心的那样，是抓几条小鱼做做样子。不知不觉中，高官们高枕无忧的日子一去不复返了，因为曾经有人声称，升至省部级就不担心下台了。反腐败、权力监督己成为一种常规化制度，而不会因为职务高就因人而异、投鼠忌器，再高级别的官员也要受法律制约。“法律面前人人平等”正成为一条实实在在的可以信赖的规则。过去的反腐败是，抓典型，杀一儆百，是一种运动型的人治措施；而今反腐败成了制度性权力监督，是常规化的法治措施。

２００３年的反腐败工作一反常态从高层抓起。中央派出巡视组对各省领导班子进行考察，而且动了真格，没有走过场。前面的一些省部级干部的落马很有可能就是巡视的战果。胡锦涛总书记以身作则、率先垂范，多次表示自己要接受大家的监督。早在２００３年２月间，总书记就向中纪委全体委员明确地说：“这里，我郑重地向同志们表个态，在党风廉政方面自己一定以身作则，诚恳地希望大家对我进行监督。中央政治局和中央政治局常委会讨论这个问题时，大家都表示要从自身做起，接受全党和全国人民监督。”反腐决心，掷地有声。多年来笼罩在最高领导人头上的神圣面纱，顷刻之间被轻轻拨开。２００３年１２月２３日中共中央政治局召开会议讨论的《中国共产党党内监督条例（试行）》明文规定，监督的重点是加强对党政领导班子和主要负责人的监督。我国政治制度中最坚固的人治堡垒正在被打破。

对“一把手”的监督一直是我国权力制约的难点。在我们身处其中的工作单位中，一把手总是视为绝对正确，书记的个人意见就是党的指示。２００３年１２月１０日，央视新闻调查栏目播出的湖北潜江陈远豪案件中，当时的市委书记张二江打击优秀企业家陈远豪的指示被当地纪委、法院当作党的“圣旨”不折不扣地执行。按照一些腐败分子逻辑，反对书记个人就是反党，就是破坏稳定。程维高的举报者郭光允就曾被有关部门以“投寄匿名信，诽谤主要领导”为由处以劳动教养２年。在那些迂腐文人编排的反腐电视剧中也有一个俗套：市长、省长搞腐败，书记反腐败，书记绝对正确。在他们的传统观念里，揭露书记的腐败就是给党抹黑。２００３年年中，胡锦涛总书记严厉批评了这种人治逻辑，反腐败实践早就抛弃了文人的迂腐俗套，贵州省原省委书记刘方仁、河北省原省委书记程维高的查处就是例证。“文革”个人崇拜留下的惨痛教训，并没有化约成理性的权力制约制度安排。“文革”结束已近３０年，对一把手、对最高领导人的权力制约问题的解决并没有实质性的进展，经济的高速发展掩盖了深层次严重的政治危机，冲淡了人们对政治文明的欲求。第四代领导人深感政治改革的迫切性，接班伊始，就强调物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，尽管年初外忧内患交加，仍然不敢懈怠，不动声色地启动了自上而下的反腐败机制的运行。中国法治建设中最难解的人治死结正被新一代领导人灵巧地解开。对政府能力的有限性的承认，是建立法治社会的理论基础，法治化理念正在高层形成。

法治理念只有演变成制度，法治社会才能成为现实。２００３年８月２７日，十届全国人大常委会第四次会议通过了酝酿已久的《行政许可法》，这对我国的政治体制改革具有重大意义，并将对政府权力形成有效的制约。２００３年１２月１０日，我国签署《联合国反腐公约》更是摧毁了腐败分子的流亡天堂，即将堵住腐败分子的最后一线希望。《党内监督条例》也即将出台。但是，“徒法不足以自行”，光有规则，而不付俱行动，还不能形成真正的法治。中国吃尽了有法不依的苦头，人们对法律的信仰正一点一点地消失。法律的生命在于经验，而不在于逻辑。党的十六届三中全会为我们的权力监督提供了一种有示范作用的行动经验。十六届三中全会第一项议程就是政治局向中央委员会述职。这种从未有过的中央领导人主动接受监督的议程，发出了一个清晰的法治信号：最高领导人也要接受监督，并且已成为一种经验事实。正像华盛顿的激流勇退表率作用为美国的法治建成奠定了一个良好的开端（有学者认为西方法治并不是一种必然，而有很多偶然性，这或许就是法治中的偶然性因素）。总书记的身体力行，主动接受监督，经过若干次的坚持，就会形成惯例、经验，成为一种传统，中国文化中稀缺的权力制约传统就可能成为日常的生活伦理，进而进化成成文法，演变成宪政、法治。

对党和政府及其领导人的监督，除了领导人要以身作则，还要有民众的广泛参与，才能成为经验、事实，成为常规化的制度。２００３年民众参与公共事件的广度、深度与效度都是前所未有的，形成了一股法治的力量。民众通过网络对孙志刚事件发表自己的意见，对不法者、恶制度强烈遗责。法学界精英也纷纷走出书斋，身体力行，践行公平、正义。２００３年５月１６日三位法学博士许志永、滕彪、俞江上书全国人大要求对《收容遣送办法》进行违宪审查，知名法学家贺卫方、王利明、萧瀚等紧随其后，推波助澜，把公众参与推向高潮。我们还在孙大午案件中、人民代表竞选活动中看到了许志永博士的身影。许志永是中国法学界继贺卫方先生之后的第二位法治行动启蒙者，而且其参与行为更加具体、更加直接。而仅在一年多前，还有不少网友对贺卫方教授勤于实践、忽于学术颇不理解。是的，查阅贺先生的科研成果，鲜见鸿篇巨制的学术文章，更多是直面现实的解剖文字。知易行难，中国的法治建设不缺主义、逻辑，缺少的是实践、经验。

如要推选对中国法学界对法治进步贡献第一人，当推贺卫方。法学界的贺卫方太少、太少了。尽管波斯纳强调，伦理学家不见得道德，法学家不见得就公平、正义，但是，中国的学术传统从来强调知行合一，中国的法治进步，中国法学家有着不可推卸的责任。法学家应当启蒙、教育大众。而教育大众，率先的示范行动有事半功倍的功效。中国不缺法学的先知者，而缺法治的先行者。推进中国的法治进步，法学家应当身体力行，但法学家的行动参与又应当是有选择的、慎重的。作为公众人物的法学家人们在参与法律事务时，尤其不能忘记自己引导大众的责任。知名法学家陈兴良、陈光中、周振想等在参与到刘涌案件中，就忘记了自己的身份和责任。其实他们观点可能没有错，错在他们的立场。他们站在刘涌的立场，是应刘涌律师之请而出具的意见，而他们发表这些观点时摆出先知先觉的法学家架势，以公正立场、公众人物身份出现的。他们是站在一个错误的立场，在错误的时间，为一个错误的案件，说了不一定错误的观点。于是，引起公众的愤怒，有网友惊呼：“中国法学精英倒掉。”

民众对孙志刚案件的抨击、呼吁得到了新一届政府的及时回应。２００３年６月１８日国务院宣布废止实行了２１年的“恶法”―――《收容遣送办法》。政府的反应之快几乎令所有人包括法学家瞠目，大“快”人心。正是政府对孙志刚案件的及时回应及对“非典”事件的妥善处理，极大地刺激了人民对民主、法治的强烈憧憬，刺激了公众参与公共事务的热情。第四代领导人最大变化与进步是对人民的批评与监督不再像过去那样简单视为反党反政府，而是俯身倾听，视批评为忠诚，视批评为爱护。“为什么我的眼里常含泪水，因为爱这片土地爱得深沉”，爱之愈深，批评愈真。对艾青这一名句最有体会的人是我们的总理―――温家宝。２００３年，温总理眼里常噙泪水，他在各种场合真情告白：“人民批评政府，政府不敢懈怠；只有民主监督，才不会政息人亡。”在孙志刚案件中，政府与民意的及时良性互动为中国的法治建设写下了第一个经典案例。

紧接着南京拆迁户自焚事件引起了中央对拆迁户利益的高度关注。拆迁矛盾被当作当前社会的主要矛盾和焦点，通过了由社会中介机构评估、按市价对拆迁户补偿的办法，人民利益第一次置于国家利益之上。与此同时，社会最底层的利益得到了温家宝总理的深切关注。温总理亲自为民工讨工钱，全国掀起了一股为民工追讨工钱的热潮，有的地方甚至将其制度化，制订了条例，规定建设工程不得拖欠民工工资。岁末，新一届政府的温情洋溢在人民的心中，为民政府形象脱颖而出。

２００３年５月，刚刚履任最高人民检察院检察长的贾春旺针对超期羁押问题，要求全国各级检察机关依法监督，进行彻底整治。２００３年１１月１２日，两院一部联合发布《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》，共同开始对司法实践中轻程序重实体的顽疾重症开刀，各地真刀真枪地清理长期积累的超期羁押案件。程序正义第一次行之有效地得以重视、实施。年底，公众意见更是被前所未有地重视、被倾听，最高人民法院史无前例对刘涌案提审，改判死刑，立即执行。

最好的政府是最能遵循民意的政府。

有学者、网友对２００３年民众的积极参与和政府认真倾听、及时回应，称为民权运动或维权运动；更有学者称２００３年为新民权运动元年，惊呼权利时代来临；《中国新闻周刊》专门策划了新民权运动年终特稿。可是笔者更愿意将其称为民治、民治运动。

２００３年，民治成为一种气候，成为一种运动。在此之前的王海、杨剑昌、姚立法、吕净一都是民治的代表。２００３年的公众不仅仅满足于维护自己的权利，而是以满腔热情参与到公共事务、公众案件的治理和监督中来。北京的独立候选人许志永、聂海亮、舒可心、张星水，深圳的独立候选人肖幼美，湖北潜江的姚立法竞选人大代表，都是为了参与公共事务的治理、监督政府权力；蒋彦永大夫挺身而出戳穿张文康的慌言，高耀洁大夫以弱小的身躯扛下政府防治艾滋病责任，都是以个人的良知、公民的责任参与公共卫生事务的治理；郭光允举报程维高、法学精英上书全国人大、公民以个人名义提起公益诉讼以及网友对孙志刚、刘涌、黄静、李尚平案的讨论，都是人民直接治理公共事务的尝试。用“维权”二字无法囊括这些民众行动的全部意义，至少无法包容权力监督的内容。与其说是一种民权运动，毋宁说是一种民治运动―――人民治理。法治的真谛是民治，只有人民意见能被认真倾听，人民有有效的途径参与到国家治理中来，法治才能为人民而实现。对于中国而言，民治尤其重要。我们实行的是一党执政，客观地讲，目前确实缺乏一种有效的外部监督。但如果个案的民众参与能逐步演变为一种民治文化传统、民族习惯，并进而进化成一种民治制度，形成一种有效的监督力、制约力，有可能形成超越多党制的权力制约机制。换言之，一党执政的中国要实行法治，只有民治一条路可走。

“非典”事件促使政府化险危机，民治力量的出现是转折点。正是蒋彦永大夫向国际社会公布真实数据，才更加推动了政府面对现实，积极主动面对灾难。“非典”事件还催生了许多中国历史上稀有的法治素材：官员问责制被普遍推行，数百名官员因“抗非”不力被免去职务―――问责政府破冰而出，权力开始承担责任；及时公布疫情信息―――透明化的民主治理凸现公众的知情权；第一次主动接受国际社会的监督―――承担国际义务，