谢鹏程：滋生腐败的土壤究竟是什么

腐败的滋生和蔓延，是权力失控和失范的表现。既有权力过分集中的问题，也有对权力的制约和监督不到位的问题。但是从根本上说，它是由各种不合理的权力配置机制造成的。因此，不合理的权力配置机制构成了滋生腐败的土壤。

从微观的权力结构上说，集权和分权是指权力分配和运行的两种方式。集权即权力集中，分权即职能分工，任何政治体制都同时存在集权和分权两种权力机制。相比而言，它们各有特点和适用范围。首先，集权的优势是运行统一、便于协调；分权的优势是分工明确、权责对应。其次，集权和分权在其合理的限度内都有其正当性；超越了合理限度，都不具有正当性。犹如经济生活中的垄断与竞争，在自然垄断的条件下，垄断是有效率的、合理的，但在其他情况下，竞争更有效率。再次，集权与分权既是互相补充、相辅相成的，也是互相校正、互相纠偏的。在多数权力结构中，它们是共同存在、彼此结合在一起的。从防治腐败的角度来说，集权比较容易产生腐败，因为集体机制缺乏那种由外部力量直接转化而来的自我激励和清洁功能；分权也有产生腐败的可能性，因为分权导致职能专一、专业化程度较高，容易蒙蔽外界的眼睛。在实际的政治生活中，腐败问题往往不是出在集权机制或者分权机制某一方面，而是出在集权与分权结合的权力分配方式以及权力运行中决策、执行、监督等环节上。因此，滋生腐败的土壤不能简单地归结为集权。构成腐败土壤的各种不合理的权力配置机制大致有三种类型：

一是“诸侯”式权力结构，即概括授权与笼统责任相结合的权力配置机制。概括授权就必然形成综合性的、扩散性的权力。综合性的权力就是一个地方或者一个部门掌握着各种不同类型的权力，如地方全面掌握行政、司法和立法的权力，部门掌握人事、财务、业务等权力。扩散性权力就是各项权力没有明确的边界，也没有相应的具体的责任。笼统责任就是以比较单一的责任形式制约权力运行的综合效果，例如，“保一方平安”、“造福一方”等。它往往形成封闭的权力运行模式，不透明，难以制约，难以监督。这是一种粗放的权力控制方式，考评粗略（指标较少），科责简单（称职与否），调控单一（换人即可）。时间一长就会形成反向控制，削弱上级的控制能力，乃至坐大成势，难以控制。这种权力结构是权力过分集中的一种典型形态，是滋生腐败的主要土壤。

二是层次性弱化的权力结构，即上级可以越过中间层次直接指挥下级行使权力的权力配置机制。例如，地方党委一把手，既可以对本地大政方针和发展模式作出决策，也可以对具体的行政项目、司法判决作出决策。表面上看，这是权力运行机制问题，其实不然，领导人之所以能够直接行使下属各个层次和部门的权力，从宏观控制到微观执行，无所不能，无所不至，是因为这个领导人集决策、执行、监督等权力于一身，集权力授与和权力监督于一身，下属没有任何抵抗的力量和根据。这种层次弱化的权力结构实际上意味着领导人可以随时随意破坏组织机构及其程序和规则，以自己的意志代替下属的意志，以自己的职能代行下属的权力。它不仅会助长一把手的腐败心理，而且破坏了中间层次和下层的权力运行控制体系，助长了中间层和下层掌权者滥用权力，扩大了腐败的土壤。当然，层次弱化有时是提高效率的需要。对此，法国行政管理学家法约尔提出，从最高权力机构直至低层管理人员的上下级领导系列，它显示出组织内权力执行的路线和信息传递渠道，在一些大型组织中，尤其是在政府机构中，通过这条渠道传递信息往往需要很长的时间，而许多事情的成败正是取决于信息传递和命令执行的快慢。因此，对于力求达到同一目的全部活动，只能有一个领导者和一项计划。但是，不能把“统一领导”和“统一指挥”混为一谈，“统一领导”强调的是一个领导者和一个计划，而“统一指挥”则强调的是一个下属只能听从一个领导者的指挥。我们必须通过建立完善的组织体系来实现国家机构的统一领导，而统一指挥应限于直接的上级领导人，除非上级领导临时代替下级领导履行即代位行使权力。越级管理或者越级行使权力，既消除了下级的责任，也消解了上级领导人本身的责任，使权力处于失控或失范的状态，形成滋生腐败的土壤。

三是制约弱化的权力结构，即领导集体成员之间的分工特别是一把手与其他成员之间的分工缺乏监督制约功能的权力配置机制。比较常见的领导班子分工模式是，一把手分管（或者重点控制）人事和财务，其他成员按照同类归口的原则分管若干部门或者方面。这种分工的合理性是明显的，也适应了制度环境的需要，但是它给一把手和班子其他成员都留下了很大的自由裁量空间，确认了不应有的利益冲突，缺乏部门之间和班子成员之间的监督和制约。在这种权力结构中，一把手固然能够“统揽全面，协调各方”，便于引导各项权力实现其积极的目标，但是微观控制能力较弱，特别是对分管领导和下属部门滥用权力的控制大大弱化，除非出现明显的或者或较大的问题，一把手容易被下属蒙蔽。管理包括计划、组织、指挥、协调和控制等要素。只有那些简单的组织才允许管理者集各种要素于一身。在复杂的国家机构中，决策、执行、监督等职能必须有适当的分离，并由不同的机构或个人行使，也就是引入分权制约机制。要统揽全局，就不能代替各部门；要协调各方，就不能代行各方的权力。否则，不仅会出现决策力和执行力的同时弱化，就可能出现职能交叉、重叠，责任弱化、监督乏力，产生腐败。

上述三种类型的权力配置机制有一个共同的特征，那就是背离了我们党和国家的组织原则即民主集中制和领导模式即集体领导。“诸侯”式权力结构是有集中无民主，有个人无集体；层次弱化和制约弱化的权力结构是片面集中，有集体无集体领导。大体上说，这三种类型都不同程度地属于“权力过分集中的现象”。严格地说，层次弱化和制约弱化的权力结构都是权力过分集中的派生形式。它们在滋生腐败的机制上各有特点。细化分类，有助于我们全面掌握滋生腐败的土壤的类型，深入研究消除滋生腐败土壤的对策和措施。（学习时报）