俞可平：中国公民社会开始形成 需要社会管理体制革新

社会生活需要规范，社会事务需要管理，大概没有人对此会有异议。然而，当工商管理和行政管理已经成为一门独立学科时，社会管理却只是在最近几年才受到重视，社会管理体制这一概念也只是在近几年才被人关注。究其原因，是因为我们的传统社会体制，是一种高度一元化的体制。党政不分、政企不分、国家与社会不分、政治生活与经济生活不分，是传统体制的特征。改革开放后，我们引入了社会主义市场经济体制，绝对一元化的社会体制开始发生根本性的变化。党和政府之间开始逐渐分开，于是行政管理便应运而生；政府和企业也开始逐渐分开，于是工商管理便随之兴起。现在，以民间组织、中介组织、行业组织和社区组织等社会组织为主要载体的公民社会，也终于开始相对独立于国家和政府，大量新的社会事务开始产生，于是，社会管理便成为继行政管理和工商管理之后的又一个重要管理领域。

社会管理就是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动。随着社会主义市场经济和民主政治的向前推进，社会管理变得越来越重要。

第一，政府职能发生重大转变。社会主义市场经济和民主政治的推行，促使政府转变职能，从许多管理领域中退出来，如从许多经济领域和基层乡村领域退出。但政府退出后，不能留下管理的真空，这些领域也必须有公共秩序，必须有必要的治理。但很可能不再是政府的直接治理，而是社会的治理。

第二，公民社会开始形成。一个相对独立的公民社会在中国的迅速崛起，是改革开放以来中国社会发生的重大变化之一。据民政部的最新统计，截止2006年12月底，全国各类民间组织约32万多个。然而，学者的估计大大超过这个数量，不少学者估计各类民间组织已多达 300万个左右。随着公民社会的兴起，如何规范公民社会的生活便成为政府新的重要职能。在这里政府的社会管理职能主要体现在三个方面。一是规范社会组织本身的生活；二是与社会组织一起共同管理社会事务；三是为公民社会的自治提供制度环境。

第三，传统的单位制发生重大变化。单位管理是传统社会管理的基础。随着人民公社体制和公有制企业的改制，传统的单位体制发生实质性变化。一是单位不再高度行政化，而是多元化发展；二是在传统的单位之外，出现各种各样的“社会人”。因此，政府的管理方式需要发生变革，从对单位简单的行政管理，转为更加复杂的社会管理。

第四，城市化进程加速。随着城市化进程的急速推进，相应的社会管理方式也必须随之改变，否则就会导致社会危机的产生。如就业体制、救助体制、保障体制、教育体制、福利体制等。

第五，户籍制度开始变动。传统的户籍制度已经难以适应城市化和现代化的需要，改革户籍制度已是势所必然。“人户分离”、“一城两制”、“一村两制”等现象的出现，既表明传统户籍制度实际上已经开始解体，也表明相应的社会管理制度必须尽快建立和健全。

第六，流动人口迅速增加。伴随城市化和现代化过程，流动人口急速增加。在经济比较发达的城镇，流动人口与户籍人口的比例不断增大，在个别南方沿海城市，非户籍人口甚至大大高于户籍人口。保护非户籍人口的正当权益，加强对流动人口的管理，已是不少城市的急迫任务。

第七，新的社会事务大量产生。社会主义市场经济的推行和民主政治的发展，导致了大量新的社会事务，如行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理，等等。这些新的社会事务，需要有新的社会管理办法。

第八，新的社会问题开始出现。社会大转型引发了众多的社会问题，如信访问题、“三无”农民、房屋拆迁、土地征用、城市地摊、环境污染、物业纠纷，等等。原来的管理制度已经难以有效解决这些新的社会问题，需要新的解决办法。

政府要加强社会管理和改善社会服务，就需要改革和创新社会管理体制。社会管理体制就是国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制。社会管理体制的内容极为丰富，就目前我国的现实情况而言，诸如社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制都可列入其范围。改革和完善社会管理体制对于中国特色的社会主义现代化事业，具有极为重要的意义。

其一，有利于促进社会的公平正义。社会管理的主要目的，就是调节利益关系，解决利益冲突，维护社会生活中的公正原则。没有社会领域的公平正义，政治和经济领域的公平正义就是不完善的。其二，有利于维护社会稳定。社会管理的直接目标，就是维护社会生活的正常秩序，没有正常的社会秩序，就没有社会稳定。其三，有利于社会和谐。没有健全的社会管理，就不能有效解决社会生活的利益矛盾和纠纷，人与人之间就不能和睦相处。没有和谐的家庭和社区生活，和谐社会就没有基础。其四，有利于提高执政能力。健全的社会管理是“小政府大社会”的前提，社会管理能力的强弱直接表征着政府执政能力的高低。其五，有利于推动基层民主。社会自治是政治民主的重要内容，社区自治是基层民主的基础，因此，社会管理体制直接关系到基层民主的发展。

总之，社会管理变得越来越重要了，就迫切需要制订和修正相应的政策、法规和制度，换言之，就需要建立和健全新的社会管理体制。社会管理体制问题便顺理成章地受到了党和政府的高度重视。1998年的《国务院机构改革方案》就明确提出政府的基本职能是：宏观调控、社会管理和公共服务。党的十六大再次重申了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”是政府的基本职能。中共十六届四中全会的决定和六中全会的决定，都对改革和完善社会管理体制做出了专门的论述，一致强调要不断加强社会建设和社会管理，努力推进社会管理体制的改革创新。十六届四中全会和六中全会分别从提高党的执政能力和构建社会主义和谐社会的高度，向各级党和政府明确提出了“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求。

社会管理体制的改革和创新，已经成为我国现实生活中一个新的重大课题，不仅受到党政官员的重视，也引起了专家学者的热切关注。一方面，一些有开拓和创新精神的地方党政干部开始积极探索加强和改善社会管理的新办法和新制度，另一方面，一些政治学者和社会学者日益关注社会管理问题的研究，关于改革和完善我国社会管理体制的研究也渐渐多起来。然而，无论在理论上还是在实践上，社会管理在我国毕竟还是一个新的课题，实践探索和理论研究都刚刚起步，实践经验和理论成果相对不足，许多体制急需完善，许多问题急需研究。故而，这方面的理论研究和实践探索，都特别值得鼓励。 （作者：俞可平 本文系作者为中央编译出版社出版、侯伊莎著《激活和谐社会的细胞――“盐田模式”制度研究》一书写的序言，略有删节，标题为编者所加。学习时报）