孙立平：监督的基础是什么？

频发的腐败案件，使人们更加深切地认识到信息透明、政务公开、权力监督的极端重要性。最近上海有关方面负责人也强调指出，要根据社保资金案暴露出来的薄弱环节和突出问题，加强对公共权力运行的监督。但现在需要问的一个问题是，所有这一切需要在什么样的基础上才有可能？

在过去的两年中，有两件均与交通部有关的事情，是很值得讨论的。一件事情是，2005年《中国青年报》曾发表一篇文章，题目是《张春贤部长，我想监督您可无从入手》。事情的起因是，交通部部长张春贤让记者捎话给社会各界：“作为交通部部长，欢迎大家对我进行廉政监督。”张春贤还要求全国各地交通厅、局长和有关部门的主要领导干部，“要学会并习惯在被监督的环境下工作和生活。”《中国青年报》的文章指出：交通部门近年来一直是腐败的重灾区，短短几年中，全国已有十几个省区的交通厅厅长在公路建设工程中因贪污受贿而被判刑，如此背景下，张春贤部长作这样的表态当然值得赞赏。但在赞赏之后我却发现，对张部长欢迎大家做的事――“对我进行廉政监督”，似乎根本无从下手。我既不知道部长权力的边界到底在哪里，也不知道这权力是如何行使的，既不知道部长的收入是多少，也不知道部长的夫人和子女都从事什么职业……不论从哪个方面来说，都无从监督。要让权力是可监督的，必须有可操作性的制度作支撑。比如，储蓄实名制和财产申报制度等的实施，以此来让官员的收入和家庭财产情况透明。

2007年初，中国政法大学行政法教授高家伟又致信交通部部长李盛霖，信中提出：交通部应该公开每年的养路费应征数额是多少？而实际征收上来的数额又是多少？实际征收上来的养路费又用到哪里去了？高家伟教授在接受记者专访时说，他之所以要写这封信，是因为他在交通部官方网上看到交通部副部长冯正霖此前的一个关于征收养路费的讲话，其中谈道：“为了满足348万公里的公路的正常养护费投入，每年至少需要1000亿元的资金，而全国养路费中真正用于公路维修和养护的资金约500亿元。”因为高教授在“讲话”中没有找到全国一年征收的养路费总数，无法理解冯副部长讲的这个数字意味着什么，因此萌生了询问交通部长的念头。高家伟告诉记者，在政府信息日益走向公开的时代，养路费缴纳义务人有权利了解自己缴纳养路费的征收标准、计算依据和使用去向。他强调，公民盲目缴费的时代应该成为历史。

这两件事情提出的一个共同问题是，权力的监督如何才能成为可能？合乎逻辑的回答当然是信息要公开透明。但是仔细一追究，发现事情又不是那样简单。比如前一段关于公款消费的数量的争论，就是一个典型的例子。

关于公款吃喝、公车、公款旅游等公款消费的数量，一直是人们非常关注但又众说纷纭的事情，其中不断有人发布一些数据，但仔细追究，似乎又都缺乏足够的根据。在去年，甚至就此引起一场纷争和热议。2006年3月13日中央党校主办的《学习时报》上，发表了国家行政学院竹立家教授的《政府管理改革的几个切入点》一文。其中提出，2004年我国公车消费4085亿元，公款吃喝在2000亿元以上，1999年干部公费出国花费达3000亿元。这就是后来引起很多议论的公款消费9000亿元说法的来源。然而，在对这些数据进行核实的时候，却发现很难找到可靠的原始出处。于是财政部有关负责人给出了另外一套数据，2004年末全国共有各种公车180万辆，全年公车消费大约为1000亿元，2004年全国行政事业单位公款伙食费如果按“招待费”的40%估算大约为172亿元，2004年全国行政事业单位出国费用约为29亿元。以上三类开支合计1201亿元。该负责人同时表示，上述数据是根据中央和地方决算报表所列数据统计的，实际生活中估计会略高于这一数字，但远远没有达到竹立家教授所说9000亿元的水平。

但正如有论者所表明的，上述的估算是存在明显问题的。财政部有关负责人公布的数据口径是预算内的，但预算外的支出，由小金库来支付的，转嫁到下属单位甚至企业中去的，实际上是根本无法统计，只能根据一些相关的数据进行估算。比如，公车的使用费用，只能根据公车的总量乘以单车使用费用，而这里的单车使用费用又往往是根据个别单位或地区的数据。公款吃喝的数字，据我所知，原来主要依据的是饮食发票的数据。这些数据的不准确是自然的，比如饮食发票记载的数字，有的是属于事业单位的，有的是属于企业的，有的甚至是属于个人的。但问题是，在常识中人们也知道公车、公款吃喝、公款出国所需的费用是一个很大的数字，但在财政部有关负责人出来公布预算中的数据之前，除了估算的数据之外，人们几乎没有任何可以对“三公”消费形成数量化概念的可靠数据。而且，正如上面所说的，即使是财政部公布的数据，会比看起来缺乏足够依据的估算数字更为可靠吗？以公款吃喝为例，2005年全国餐饮业零售总额是8800多亿元。按照财政部的数字，行政事业单位公款伙食费只占全国餐饮业零售总额的2%左右。再将公车费用与公款吃喝进行比较，公款吃喝的费用只占公车费用的17%。且不说能享用公款吃喝的人数会大大超过配车或能享用公车的人数，就算两者的人数是一样的，按照财政部的数字，一个配车或能享用公车的人一年公款吃喝的费用只相当用车费用的20%？再比如，财政部负责人说2004年全国公车180万辆，而据北京市交通部门最新数据，光北京市（包括中央单位就有公车80万辆）。显然，财政部的数字可能不是一般地低估了上述数字，而是大大低估了上述数字。那么，有据可依的官方数字和缺乏可靠依据的估算数字哪个更贴近真实呢？

当然我们讨论这个问题的目的，不是想提供一个确切的答案。我们的问题是，像“三公”消费这样一个数目巨大的、涉及到公民税收或公共资源如何使用的问题，人们如何进行监督，人们如何获得进行监督所必不可少的数据和信息？而我们知道，充分的和可靠的信息是监督的基本前提。这个问题直接涉及信息公开中的“信息”的质量和可处理性问题。财政部有关负责人在回答记者问题的时候曾经说过，“从国际惯例考证，公车消费、公款伙食费、出国费用等在发达国家也列入政府预算支出，是政府成本的组成部分”。这话如果不考虑数量的含义的话当然是不错的，世界上哪一个国家一辆公车也没有？哪一个国家官员没有一分钱的公款吃喝？即使我们不深究这个问题的更实质性内容的话，人们至少可以有一个并不过分的要求，你既然按照国际惯例花了这个钱，就应当按照国际惯例对这些花费进行记录，能够掌握其具体的数量。而这就涉及到预算编制和统计分类等问题。财政部副部长楼继伟曾经说过，我国现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在政府预算上看不出来，很多政府的重点支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目之中，形不成一个完整的概念，不透明、不清晰，往往造成“外行看不懂，内行说不清”。由此看来，预算和统计中的分类等问题，看起来是个技术性的问题，但实际是却关涉到信息的质量，进而关涉到民众对政府的监督是否可能。说得更明确一点，当我们在改革中要实质性地而不是形式地推进信息透明和政务公开的时候，就需要提供使监督成为可能的信息基础。换句话说，使数据和信息能够具有接受监督的基础，应当成为信息和数据采集的原则之一。

之所以要提出这样一个话题，是为了说明，在当今的时代信息与数据的问题可能包含着复杂的含义。特别是，从最近几年的情况看。在涉及利益关系的时候，将数据和信息作为一种博弈手段，也是可能的。正因为如此，前两年在房地产调控中就有人呼吁，需要来一场房地产统计风暴。因为有关房地产的一些重要信息，存在明显的混乱。比如像房屋空置率这样一个极为重要的数据，建设部报告说，2004年商品房空置率为7％，而学者则指出比较可信的数字为20％，甚至远不止20％。关于房价的涨幅也是如此。信息与数据的混沌和迷离，也许不仅仅在于统计工作中的缺陷，同时也在于人为的误导，因为其中相当一些数据的误差不是随机的，而是一种系统误差。其背后的利益关系是不言自明的。