邓聿文：利益博弈、有限政府和多元社会的形成

回顾2002年的中国股市，有两件事特别值得关注。一是6月24日国务院停止通过在证券市场减持国有股的决定公布后，股市出现少有的“井喷”行情；一是自11月8日开始的中共十六大，尽管在会议前夕证监会推出的QFII被普遍解读为十六大预热的利好，但与人们期待已久的“十六大行情”相反，市场却走出了疲软的态势。这一正一反的两个事例，其中蕴涵的丰富信息值得我们反复去品味。

常言道，股市是国民经济的晴雨表，殊不知，股市还是对任何政治发展最敏感而准确的晴雨表。如果说，国务院停止减持国有股表明政府开始尊重现实、倾听民意，把老百姓的利益放在其考量的视野之内的话；那么，十六大期间的股市走势表明，至少在证券市场上，老百姓是具有一定的公共话语权的。不仅如此，这两件事，尤其是停止减持国有股，作为一项涉及到6000万股民利益的公共决策，其所体现出来的深刻意义还在于：这是一次市场的胜利，在市场逻辑和政府意志的较量中，前者战胜了后者。除此之外，这两件事还反映出了在市场与政府的利益博弈中，市场、政府和社会这样一种新型的互动关系的形成。

股市从来是一个利益的博弈场所。在一个成熟的市场化的股市里，市场主体的较量主要发生在不同投资组合或理念的机构之间，但在我国，利益的博弈主要表现为散户与庄家、投资者与上市公司、机构与机构、监管与发展、政府与市场的较量。在中国这样一个不成熟和非市场化的证券市场上，不同主体所处的地位是极不公平的。一般而言，庄家、上市公司、大机构和政府处于强势地位，而散户、投资者、小机构和市场处于弱势地位。这突出反映在中国股市的功能与使命上。一个高度市场化的股市，其功能、使命只有两个：一是配置资源，二是融资，而中国股市却承担了支持国企解困、建立现代企业制度、筹集社保资金、调整国民经济布局、激活消费、扩大内需等政治的、社会的、经济的众多功能与使命。这些功能、使命是国外高度市场化的股市不可能承担的，但在中国改革的历史条件下却又是中国股市必须承担的，因为中国股市诞生时所设计的目标和模式就是为改革服务。因此，既要完成这些非市场化的使命，又要搞完全市场化的管理，显然不可能。

从实践来看，中国股市的这种路径依赖更为明显。在中国证券市场11年的发展历程中，股市的筹资功能得到了最为充分的发挥，相比而言，完善公司法人治理结构、优化资源配置等功能却很欠缺。原因固然是多方面的，但中国上市公司普遍存在的国有股“一股独大”现象，无疑是最主要的原因。上市公司存在着所谓的流通股和非流通股的分裂，有约三分之二的股份（即国有股和法人股）是不流通的。在国有股“一股独大”的条件下，上市公司既缺少有力的评价激励机制，又缺乏强大的监督体系，因此，它也就不会有动力将投资者利益放在首位，投资者的权益也就无从得到保障。而在投资者和上市公司的博弈中，政府本应保护投资人的利益，但由于中国绝大多数上市公司乃为国家所有，而国家又必须用这些上市公司实现自己的目标，比如筹集社会保障基金等，因此，事实上，政府对上市公司的行为只能是“左手严而右手松”。

此种状况的出现，固然跟前述中国股市的根本缺陷有关，但亦与中国资本市场在从无到有、从初创走向初级成熟的过程中，体系建设的欠缺有关。在中国资本市场发展的初始阶段，市场没有那么多投资主体，也没有那么多专业化分工的人才和机构。这一时期市场发展的显著特点是，市场中大部分无人承担的职能都由政府特别是监管机构和证券公司包揽，虽然这种角色定位的扭曲和混淆现象在早期不可避免，但由此也就构成了中国股市的所谓政策市。事实也是如此。作为新兴市场，中国股市自诞生那一天起就始终没有摆脱政策市的窠臼。从沪深股市K线图上可以清晰地看出，历史上几次重大的底部或顶部无一不与当时的政策环境密切相关。从2002年股市的演变来看，这种趋势更明显。由于中国上市公司中有70%的企业未给投资者创造价值，同时，市场结构畸形、股权割裂的弊端反而更为凸显，在这种情况下，加之出于风险控制的需要，中国证监会在2001年初开始陆续出台了一系列的政策举措，用以规范股市，其中的高价减持国有股、无限度增发、加速新股扩容于是成为股市下跌的助推器。

政府之所以会这样，这跟政府的“经济人”角色有关。公共选择理论已经证明，政府也有如一个自利的人一样，它必须追求自己利益的最大化，而并非像传统看法认为的，是全体纳税人的代表。也就是说，在大多数情况下，政府会与民争利。在现实的约束条件下，政府的自利特性决定了其理性是有限的，换言之，任何一个政府都是有限政府。有限理性是市场经济产生的一个条件，也是政府产生的一个条件。从西方发达国家的经济发展史也可知，市场经济和有限政府是一个相伴相生的共同体，不可分割，只要是市场经济就意味着有限政府，而只要是有限政府就一定是市场经济。只不过市场经济顺利发展要求的是一个少干预的有限政府。

然而，在中国历史发展过程中，却从来没有出现过一个有限政府，几千年来的政府管理方式一直采用的是中央高度集权的统治模式。中央集权导致了人们意识中的国家崇拜和政府崇拜，直到建国以后，这一政府管理模式仍然没有改变，并在经济发展的思路上，形成了社会主义的计划经济体制。在这一体制下，政府控制了经济活动中的所有生产资料、经营管理，同时包揽了所有的社会事务，试图通过大规模的干预创造出巨大的社会生产力，人反而成了无足轻重的符号和螺丝钉。由于政府的干预是广泛、普遍和深远的，其规模、职能、权力和行为方式不受约束和限制，从而必然导致的是一个全能政府或“无限政府，而不是一个“有限政府”，整个社会也成为一个利益高度整合的一元化的社会。

政治学常识也告诉我们，任何一个政府，即使是全能政府，它的能力是有边界的，相对于其要实现的目标，政府本身所具有的行政力和法律强制力，总显得不够，为此，它必须运用其它手段和资源，来动员社会力量并整合社会利益。作为一个全能政府，改革开放前，政府用以动员社会的主要手段是意识形态；改革开放后，这一手段变成了经济利益。70年代末开始的改革，中央政府以实际利益来整合和动员社会，将强国和富民两大目标重叠起来，使社会重新焕发出活力。

但是，用利益来动员社会必须以承认人的私利为前提。事实上，改革正是从此打开缺口的。在80年代前期，由于长期被压抑的牟利冲动被充分地释放出来，政府出台的每一项改革政策及措施，都几乎得到了人们的一致拥护，改革从而呈现出一个几乎人人得利而无人受损的“帕累托最优”。然而，到了90年代，随着改革向纵深两个方向发展，其所创造的增量资源已基本消耗殆尽，利益动员已成为不可能；而由于利益分化导致社会认同的缺乏，更使得几乎每一项改革举措，反对者总比拥护者多。在这种状况下，政府不得不把本应是市场和个人的权利还给市场和个人，一个有限政府的雏形于是开始形成。发生在2002年股市中的这两件事，就已经清楚地传达了这一正在变化着的信号。

以国有股减持为例，大多数经济学家和投资者都认为，从长远来看，这是利国利民的好事，但自2001年6月国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》后，尽管有财政部长项怀诚“对于中国股市是利好”的表示，市场却引起一片反对之声。而股市的大跌更使新股发行和增发暂停，国有股依靠存量发行的方式减持事实上也难以推行。10月22日，证监会宣布停止执行国有股减持暂行办法，市场从而初步赢得话语权。这之后，证监会公开征集国有股减持方案，企图寻求一种多赢结果的做法。可是股市并不买帐，一跌再跌。2002年6月23日，由国务院出面，不得不再次宣布停止通过国内证券市场减持国有股，而且是无限期停止。十六大时的股市走势也有这么一个类似的过程。

纵观人类社会发展的历史，自有政府以来，其政策的博弈方式，不外乎这样两种：一种是在民主开放的社会，政策法令的形成，必先经过全社会充分的酝酿，历经一个比较规范的公共选择过程。这样的政令，形成时很难达成社会共识；但一旦形成，易于被整个社会接受和贯彻落实。另一种是在高度集中的社会，政令形成于上，只有当其贯彻下来时，才会遭遇社会的反弹，也就是说，执行政策的过程就是各种政治力量反复博弈的过程，其结果往往是政令变形走样，或者在或明或暗中，作出妥协、修改和变通。所谓“上有政策，下有对策”指的就是这种情况。

从这次政策与市场对国有股减持长达一年多的博弈过程中，我们可以清楚地看到，随着市场越来越强烈的反应，监管当局感到了越来越大的压力，于是不断地调整着自己的行为方式，在有关国有股减持研讨和信息披露方面，慎之又慎，如履薄冰。正如有的学者指出的，在社会的压力下，政府一度公布国有股减持征集方案，这种看似民主的做法实际上是给各种利益集团讨价还价留下足够的空间。因为在一个利益博弈的时代，全赢的方案是没有的，有的只是经过改良的次优选择。在大盘一定的情况下，无论蛋糕怎样切，都不会让所有人满意。股市中的现有投资者，会利用一切手段防止政府稀释自己手中的股票，而政府能够做的最大让步，是稀释手中的非流通股，最后以投资者可能接受的价位将国有股出售。从这个意义上说，政府已经与股市现有投资人形成了利益共同体。在这个共同体的作用下，政府的决策乃至对具体操作方案实施的监管都会唯证券投资人马首是瞻。

尽管我们不会天真地认为，决策层停止国有股减持的决定，是单纯由市场参与者“用脚投票”的结果，这是因为，如果政府继续用手中的政策资源与市场参与者博弈，决心要“推倒重来”建立一个“完美市场”的话，投资者恐怕不是依靠自己的行为就能决定一切的。然而，我们也不得不承认，这毕竟是市场的力量所然。早在10年前，你无法想象会出现这种关系到千家万户利益的公共决策，在发布后，遭遇社会公开责疑和驳难，最后不得不收回成命的事情。虽然在今天，类似于此种国有股减持叫停的事还实属罕见，但究竟是越来越多。比如，此次十六大股市走出与人们预期相反的走势，就是市场投资者用“脚”投票的结果，比起国务院停止国有股减持一事来，它更能说明在证券市场上，公众话语权的力量开始显现出来。如果我们再联系到中国证监会主席周小川12月5日在“中国：资本之年”论坛上的讲话以及目前各地举行的各种听政会，就会看得更清楚。周小川指出，对证监会来说，在新的发展阶段要重新准确定位，收缩部分职能。一些本不该管但早期不可避免要管的事情，现在就可以不管了。市场机制能够调节的，就让市场去调节，解除管制也就成为必然的趋势。例如，证监会取消了32项行政审批事项，就是解除管制的重要体现。他还说，要充分结合国情，结合自身的发展阶段，与时俱进地来考虑资本市场组织结构中多个角色之间如何定位的问题。而总的宗旨就是要创造一个让市场机制充分发挥作用的环境，让市场在资源配置中为价格发现、风险规避以及推动公司治理等方面发挥有效的作用。周的这一讲话至少预示一个事实，即在证券市场上，市场越来越取得更大的力量和发言权。

不仅仅是资本市场，其他行业和领域也开始表现出这种趋势。自改革开放以来，有两种力量始终在推动中国社会的发展与进步：一种力量来自市场，另一种力量来自政府。这两种力量都是不可或缺的，但中国20多年的发展证明，如果市场在某些方面能比政府做得更好，我们就应交给市场去做。

一叶而知秋。从上述分析中，我们可以窥见，在中国延续数千年的超稳定结构，正在缓慢而坚定地发生动摇和坍塌，一元化的社会正在逐步走向瓦解，多元化的社会正在逐渐成形。其中，有两点已经显示了明显的轮廓：一是利益分化已经足够显著，各利益集团正在加速成熟和成形，并且形成了公开的声音；二是全社会包括政府，都认可了利益集团的公开存在，以及它们既成的政策博弈方式，即通过公开的媒体，尤其是借助互联网，对现行政策提出批评。

尽管有关统计显示，2002年有超过八成的投资者在股市上亏损惨重，但如果我们站在历史和理性的角度来看，发生在2002年中国股市中的一连串事情，尤其是其中市场和政策的博弈、演变和走向，对整个社会而言，毫无疑问，是一种进步和福音。