王惠岩：政治体制改革的思考

改革开放初期，我们党在认真吸取以往经验教训，分析新时期历史任务的基础上，郑重提出：在进行经济体制改革的同时要推进政治体制改革。1980年，邓小平同志指出，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”（《邓小平文选》第2卷，327页）随着改革开放和现代化建设的不断推进，1986年，邓小平同志进一步指出，“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”（《邓小平文选》第3卷，176页）从党的“十二大”明确提出要建立社会主义高度民主以来，党的“十三大”、“十四大”直到“十五大”都继续明确了这一伟大目标，这几次党的全国代表大会因此而成为我国政治体制改革和民主与法制建设道路上的重要里程碑。

然而，现在有些人对政治体制改革，或者说对我国政治发展道路的认识，依然存在误区。这主要包括两种思想。一种是西方国家中的一种敌对思想，他们把政治体制改革看作是实行西方的民主制度，如果我们不按照西方民主制度的模式去改，就攻击我们不进行政治体制改革；另一种思想是国内的有一部分人，认为我国政治体制改革滞后，改革的步子不大。前一种思想是不懂得政治发展是分阶段的，社会主义国家与资本主义国家的政治发展道路是有本质区别的，我国的政治体制改革必须走一条不同于西方政治发展的道路，后一种思想则不懂得我国政治体制改革必须是逐步进行的，任何超前、过急的做法都是不行的。

一、政治体制改革的基本理论

政治体制的实质是如何行使政治权力的问题。一个国家的统治阶级行使政治权力不仅包括国家组织，也包括政党、政治团体。因此，政治体制是指一个国家为了行使政治权力而设置的政权组织、政治组织（包括政党、政治性团体组织等）的相互关系及其运行制度。具体地说，政权组织是指政权性质及形式，政治组织是指各种政治组织在政权中的地位与作用，这表明政治体制的结构；各种政治组织与政权组织的相互关系的规范化制度化，就是政治体制的运行制度。

政治体制的内涵是广泛的，它大体上包括三个层次：

第一层次，是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度。我国是以工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这个政权的性质就决定了代表工人阶级领导权的中国共产党在政权中处于领导核心地位，代表其他阶级、阶层、利益群体的政治组织处于被领导地位。这就是我国的政治总格局，或称人民民主专政体系。进行政治体制改革，这个政治总格局不能改，不能变，改革了政治总格局就改变了政权性质。

政治体制改革在这个层次所要改革的是政治组织与政权组织之间的运行机制。具体来说，既要加强和改善党的领导，更好地发挥党的领导核心作用，又要更好地发挥其他政治组织的传动装置作用。由于过去我们片面强调党的一元化领导，忽视其他政治组织的地位与作用，因而妨碍了这些组织所联系的广大群众积极性和创造性的发挥，也就妨碍了社会主义民主的发展。这要求我们将改革和完善这些运行机制作为一项长期的任务，持之以恒地进行下去。

党的“十三大”、“十四大”、“十五大”针对长期以来形成的各种弊端，明确提出了坚持和完善党的领导、发挥其他政治组织作用的改革方向，其实质是通过这些组织进一步扩大社会主义民主，是党领导和支持广大人民群众当家作主，真正享有管理国家，管理经济、文化、社会等广泛的民主权利，充分调动人民群众的积极性、创造性，齐心协力建设有中国特色社会主义的伟大事业。

第二层次，是政权的组织形式，或称政体，也称根本政治制度，它是体现一个国家如何行使政治权力的权力结构。所谓权力结构是指立法权、行政权、司法权三种权力之间的关系。根本政治制度就是权力结构的表现形式。

我国的人民代表大会制度，就是体现民主集中制权力结构的政权组织形式。人民代表由广大人民选举产生，这体现民主；由代表组成的国家权力机关是最高权力机关，行政与司法机关都必须服从它，这又表明集中。人民代表大会制度，不是仅指全国各级人民代表大会这个机构，而是指国家权力机关和国家行政机关、国家司法机关之间关系的制度。

我国的人民代表大会制度，要优越于实行三权分立权力结构的西方政治制度。首先，人民代表大会制度的民主程度高于三权分立的西方民主制度，因为代表民意的立法权高于行政、司法两权，而三权分立权力结构中，立法权与行政、司法两权是平行制衡的。其次，人民代表大会制度的工作效率比西方民主制度更高。邓小平同志在对比这两种制度时指出，“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。我们说搞经济体制改革全国就能立即执行，我们决定建立经济特区就可以立即执行，没有那么多相互牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率。这方面是我们的优势。我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。”（同上书，240页）

在第二层次上改革就是要加强立法、行政、司法三种机关的自身建设使其充分发挥各自的功能，改革三种机关的相互关系的运行机制，也就是要不断地完善人民代表大会制度。

第三层次，是政府（行政机关）的机构设置和运行机制。这是对社会进行管理的行政体制。这个层次要随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济的发展所要求的政府职能转变而不断变化。

早在80年代初，邓小平同志就严肃地指出：“精简机构是一场革命。精简这个事情可大啊！如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。这确是难以为继的状态，确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍。”（《邓小平文选》第2卷，396页）

“十三大”提出“合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。要从机构配置的科学性和整体性出发，适应加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门，转变综合部门的工作方式，提高政府对宏观经济活动的调节控制能力。要贯彻精简、统一、效能的原则，清理整顿所有行政性公司和近几年升格的机构，撤销因人设事的机构，裁减人浮于事部门的人员。”“十四大”把机构改革作为90年代改革和建设的一项重要内容单独提出来，表示“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。”足见对机构改革的重视程度。“十五大”在机构改革方面提出了五项基本任务。一是要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；二是根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平；三是把宏观经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织；四是深化行政体制改革，实现国家机构组织职能、编制、工作程序法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员；五是深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。这五条阐明了社会主义国家政权在社会主义市场经济中的作用，具体表现就是转变政府职能，把国家行政机构建设为精干、高效、灵活的行政体制，特别是要建设一支高素质的国家公务员队伍，以适应市场经济要求，更好地发挥国家宏观调控的作用。

行政体制改革在十几年间已经取得了一定成绩，有很大改变，但至今仍然没有很好地解决。机构改革未能取得突破性进展，不能适应改革的深入和经济的发展，关键在于政府职能没有根本性改变。

政府职能，通俗地说则指政府应当做什么（范围）和怎样做（手段）。在过去的计划经济时期，职能非常广泛，包括运用行政指令对企业的管理，即微观管理。社会主义市场经济要求政府职能转变，即要求政府职能从微观管理转变为宏观管理。宏观管理，是指政府要管大事，在经济领域就是宏观调控，调整优化产业结构，促进经济的发展。而使用的手段主要是经济与法律手段和必要的行政手段。

政府的机构设置，是根据政府职能决定的。根据行政学原理，政府管什么事，就设立什么机构。既然行政职能转变，事管的少了，必须要求精简机构，这是明显的道理。但是以往我国进行的多次机构改革，因为没有彻底转变政府职能，所以始终跳不出精简――膨胀――再精简――再膨胀的怪圈。江泽民同志在“十五大”报告中着重指出，“这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”这次国务院所进行的大幅度的机构改革，就是贯彻十五大精神的。

二、政治体制改革要与经济发展相适应

邓小平同志说：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”（《邓小平文选》第3卷，164页）党的几次全国代表大会确定的政治体制改革过程中突出需要解决的问题，非常明显地表明了这种关系。

（一）实行有计划的商品经济决定“十三大”面对的突出问题是政企分开

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