薛理泰：北京农业新政之意义与恶果

中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》甫于近日面世。这份《决定》指出，今后将允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

对此，海外中文报刊众说纷纭，或谓北京视之为解决农村劳动力过剩的手段，或谓北京藉此发展农业规模经营，或谓北京旨在城乡二元结构问题上谋求突破，引发城市化进程等。然而，上述考量尚不足以推动北京领导人排除各方干扰，毅然将这项重大政策变动付诸实施。

新政的蓝本来自城市公房改革

笔者研判，这项政策变动的幕后存在三个要素，即决策的底蕴、决策的蓝本以及促成当局今日推行新政的催化剂：

首先，北京之所以作出重大的政策变更，是旨在盘活农村“沉睡的”金融资本，为农村经济、商业活动的磨盘中加注清水。

其次，北京多年前将城市公房的使用权从产权中剥离开来，活跃了数以千万计的市民家庭的财务能力，获得的经验为这次决策提供了效法的蓝本。

最后，北京自2006年3月宣布取消农业税以后，许多农户鉴于一来法律不保障耕地的使用权可以有偿“流转”，二来农业税取消后，荒弃耕地就毋须支付任何代价了，适足以腾出身子赴城市赚钱。于是荒弃耕地之风近年在农村愈演愈烈，此即促成北京今日推行农业新政的催化剂。

这三个因素中，最值得海外专家给予评估的是，上次城市房改获得的经验究竟是否适用于这次农业新政。这是衡量新政推行利弊大小的主要标准之一。

当年北京决定在大陆城市进行公房改革时，将公房的使用权从产权中剥离开来，有意转让(即出售)居屋使用权的市民迅即可以取得大量现金，投资于小生意或者股市。在后来掌握千万、百万资产的富裕市民阶层中，不少人就是藉此发家致富的。

以往由于政府不准许农民转让或者抵押宅基地和耕地，农户掌握了宅基地和耕地，具有使用价值却没有交换价格，缓急之际，派不上用处。如今北京准许农民在有偿的前提下可以“流转”宅基地和耕地的使用权和经营权，农村金融流动迅即趋于活跃，自不待言。以下研判一下农业新政在推行以后必然带来的多项正面意义和负面后果，限于篇幅，仅列举荦荦大端而已。

政策的正面意义

农业新政的正面意义包括下列诸条：

其一，盘活农村生产、生活资料中的资本要素，激活农村经济、商业活动，数年以后，农村局面丕变，自是意料中事。可以预估，大、中、小城市郊区将首先改善经济状况。

其二，近年在各地频频爆发的农民与政府之间的群体性暴力抗争事件，多数由于政府勾结地产商对农民土地强取豪夺所致。如今农民获准自愿转让宅基地和耕地的权益，必然分享对土地定价的权力。宅基地和耕地不久就会具有随行就市的市价。土地市价昭彰，在人耳目，地方政府抑或地产公司难以上下其手，或者动辄巧借名目，强行征用，或者只手遮天，恃势以低价强买土地。如此，部份农民同政府之间一触即发的尖锐矛盾势必急剧缓解。

其三，宅基地和耕地的使用权和经营权已经获准“流转”，为下阶段的农村经济活动奠定了基础。地产公司自会对城市郊区的宅基地择肥而噬经营农业的公司以及各处的种田能手也会俟机而动，在远离城市的农村取得成片种植农作物的权利。久而久之，农业规模经营会在全国涌现，提高农业的效率并且降低种田的成本。

其四，亿万农户均拥有宅基地和耕地，今后有了不等的“身价”，必然珍惜到手的财富。尤其是住在城市郊区的农户，平时遇到急需用钱之处，可以通过各种手段换取现金，以解燃眉之急。这样自然有助于维持整个社会的稳定。

六大负面后果

现逐点评估新政的负面后果：

其一，这次国际金融危机爆发，大陆适逢池鱼之灾。固然有不少失业的农民工滞留城市，做摊贩度日，还是有许多农民工返乡谋生，协助当局缓解危局。今后大量农户把耕地的经营权转让出去以后，再遇到类似经济危机，农民工只能滞留城市，同市民争食了。换言之，就整体而言，大陆农村素来具有的协助当局消弭经济危机的能力会逐步消失一部份。

其二，这次农民获准将过去不属于自己的生产和生活资料据为己有，或许今后会刺激产业界员工提出类似要求，对当局构成连串的压力。在国际上，这类事件是不经之谈，在大陆的特殊国情下，却不能排除发生的可能性。大庆油田前员工在花完买断工龄所获的巨款以后，聚众闹事，终于全体获准重返油田上班，就是一个例证。

其三，一旦农村资本能量被释放出来，金融流通加速，就像改革初期城市经济、商业活动趋向活跃之际出现的情况一样，势必需要北京财政部门提供庞大的资金流。不久以后，通货膨胀必然加剧，会影响全国民众的日常生活。简言之，农业新政涉及国家的资源和利益的再次分配，影响深远。如何判断，是一个见仁见智的问题。

其四，以前大陆农业用地没有市场化，自发流转的农地不受法律保护，存在风险折价，农民收入极低。随着城市化进程加快，这些自发流转的土地急剧升值，农民已经开始闹事，或者要求收回土地，或者要求补偿收益。目前许多事端就是农民毁约引起的。如今农民获准流转农地，今后事端或法律诉讼大批涌现的现象，是不可避免的。

其五，农民拥有宅基地和耕地，自生自灭，不至于给当局制造麻烦。假若众多的农民失去土地，难免不造成社会的巨大动荡。这是一个历史规律，历朝如此，对当代中国也似乎适用。今后大批农民丧失耕地的经营权，花完到手的款项以后，又不适应现代社会，被社会边缘化，阖家生计没有着落，必然给整个社会带来沉重的负担。从长远说来，农村土地兼并势必加剧，就中国国情而言，恐非国家之福。

其六，尽管政策规定，农田用途不准变更，中国国情却是“上有政策，下有对策”，稍假时日，必然会突破中央规定的18亿亩耕地的红线。这就给中国粮食安全平添了变数。中国是人口最多的大国，从国外连年进口大量粮食，作为权宜之计，未尝不可，然而，设若进口粮食成为基本国情，不但受制于人，而且从长远观点来看，也不现实。一言以蔽之，能源不足，仅牵涉发展的速度而粮食短缺，就涉及生存大计了。

此外，还存在一个变数，即农业新政能否推行，取决于地方政府是否配合。当前地方政府用于运转的费用，依靠各种地方税收以及同中央分成的若干中央征收的税种，而地方政府赖以发展的项目资金，却大部份来自于差价卖地的收益。假如农地流转的收益全归农民享有，地方政府又如何支撑众多的发展项目

综上所述，在可以预期的将来，中国社会保障体系距离合理、管用的要求还存在相当大的差距。当局如何因应前述负面后果，自然“宜未雨绸缪，毋临渴掘井”。

作者是斯坦福大学国际安全和合作中心研究员