蔡定剑：公众参与，一种新式民主的理论与实践

本次主题：危机与宪政改革

第三场：公众参与，一种新式民主的理论与实践

主讲人：蔡定剑 中国政法大学教授、宪政研究所所长

点评：杨阳 中国政法大学教授

主持人：李树忠 中国政法大学教授、教务处处长

时间：5月12日(周二晚7点)

地点：学院路校区(图书馆学术报告厅)

李树忠(中国政法大学教授、教务处处长)：

各位老师，各位同学，今天是我们的“宪政的中国趋势”大型系列论坛的第五期的第三场。今年我们的主题是“危机与变革”。中国的宪政发展已经到了一个非常关键的时期，已经不仅仅是一个经济危机而己。改革开放已经走过三十个年头，我们的经济高速发展，我们的社会已经走到了一个社会矛盾的爆发期。在这么一个历史时期，政治的现代化非常重要。今天蔡定剑教授讲的题目是公众参与。这正是和政治现代化有关的。下面请蔡定剑老师开讲。

蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究所所长)：

今天我主讲的是公众参与：一种新式民主的理论与实践。我是从中欧比较的视角来讲的。尽管公众参与这个术语被应用得非常广，但我们对公众参与本身还是非常的不了解。由于不了解国外的公众参与的理论和实践，常常有学者会滥用或误用这个术语。因为公众参与的范围实在太广了，所以在我们研究的过程中，我们把研究的领域定位中城市规划中的公众参与。公众参与是一个理论性和实践性都很强的新的民主制度，今天我和大家分享一下我的研究成果。

我曾在伦敦的威斯敏斯特区参观过他们的居民公众参与会议。他们在会议中讨论的是四个问题。第一是，讨论的一笔一万多英镑的资金怎么用。但他们并不是直接讨论怎么用，而是讨论用这笔钱的优先顺序，然后由政府来考虑大家的意见并做最后的决策。第二个是讨论是处理污水重要还是社区的保安更重要。第三个问题是由居民来决定小区是不是允许停车。第四个是讨论小区的卫生环境问题。他们有四个过桌子，每一个相应讨论这四个问题，感兴趣的人都可以参与。这就是国外公众参与的场景。

一、什么是公众参与？

我首先谈谈什么是公众参与。我们以往理解的公众参与就是听证和公示之类的东西，这仅仅是西方公众参与的皮毛而己。我先说一个案例。我曾参观过伦敦Camden区的食品商城(Food City Ltd.)卖酒的营业执照的公众参与项目。食品商城的营业时间为每周7天24小时不间断营业，在每周一到周日的早8点到晚23点可以零售酒类。现申请将酒类营业执照时间变更为每周7天全天24小时可零售。听证参加人有Camden区政府议员3人，政府律师1人，Camden警察局许可部1人、食品商城代表3人、居民代表2人。

听证会听了这些方面的支持和反对的意见。听证会上3名Camden区政府议员先听取了政府律师报告申请人的申请。然后由食品店老板(律师)说明延长酒类经营时间的理由。Camden警察局陈述意见认为，该商店所在地处于酒类相关危害社会行为高发地，紧邻交通枢纽，影响每天往返的大量行人的安全。如果准许该申请，势必会增加这一地区的治安问题。而且，商店并没有提供足够的方法来预防延长酒类营业时间可能带来的社会问题。更重要的是，在食品商城之前的经营活动中，经常发生擅自违规在许可的酒类营业时间之外卖酒的违法行为。食品商城老板经营的另一家商店因多次违反执照法正在接受执照审查。所以，Camden警察局建议区政府驳回该申请。此外，警察局也提出，如果区政府准许该申请，应同时要求食品商城做到14条具体的营业和治安要求。

居民代表认为，依照英国2003年执照法(Licensing Act 2003)，执照发放应考虑几项目标，食品商城申请延长卖酒时间至少违反其中四项目标，即防止犯罪和秩序混乱、保护儿童不受侵害、公共安全和防止扰民。除到场的居民代表外，还有10封庶民意见信，其中4封来自居民协会，6封来自当地居民个人。分别对食品商城申请延长卖酒时间提出反对意见和理由。

最后由食品店老板(律师)申辩和解释：为了安全会在店内安装监控摄像头，全天24小时录像，并可以向警察局和区政府开放查看。并安装连接中心警察局的警报器；晚23点到8点期，店内至少留有2名店员。定期检查防火设备，遵守消防部门的防火规定。在店门口设立告示牌，提醒顾客购买后安静离店，不得打扰周围居民休息。培训店员禁止向18岁以下未成年人售酒，并向所有貌似21岁以下买酒顾问请求出示身份证件。

最后，三位民选的Camden区政府议员在认真听取各方代表意见和辩论，并提问。最后当场作出不批准延长买酒时间的申请的决定。整个听证会约持续2小时。

为了更好地说明公众参与，我先梳理一下民主制度发展的脉络。古希腊罗马的直接民主之后就是代议制民主，然后是二十世纪六十年代发展起来的参与式民主。协商民主是二十世纪八十年代发展起来的一种民主形式。协商民主是参与式民主的一种深入的发展。我们不能认为它和参与式民主是完全不同的东西。

1、公众参与的概念。俞可平教授说，公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。他指的公众参与是非常泛义上的一个概念，它包括：投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等。

贾西津认为：公民参与是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为。公众参与从政治选举、影响政府决策的一切行为，发展到公共事务的民主治理。

王锡锌教授对公众参与的定义是：在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公从，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。

我认为：规范意义上的公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话。遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。因此，我们说的公众参与的概念排除了选举，不包括公民或集体单方为个人或群体利益或表达意见而采取的行动，如信访、维权行动和集体申诉等，也不包括如游行示威罢工等街头行动，因为这不是一个互动决策的过程。

2、公众参与的主要内容：公众参与的内容可以分为三个层面：第一是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法；第二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与；第三个层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施，基层公共事务的决策管理等。

中国当前公众参与的主要领域有三层面：立法决策层面、政府管理层面和基层治理层面。在立法决策层面主要有：(1)立法听证、(2)立法游说。在政府管理方面(包括决策和执法)，我们集中研究：(1)环保领域(包括从政策到执法和行政具体行为的干预)；(2)公共卫生领域(如艾滋病和乙肝病纛随带者等)；(3)公共事业管理(如价格听证、还有什么其它类似的参与等归于此类)；(4)城市管理/规划(城市规划、旧城保护和折迁的行为等)；(5)综合性地方重大事务的决定(如地方公共财政的参与)。在基层治理方面则主要是农村基层民主管理和社区治理。

3、公众参与与代议民主和协商民主的关系。

(1)、在批判代议制民主基础上完善和补充代议制民主，不是取代代议制民主。

(2)、协商民主是参与式民主的完善和发展，不是一种独立的新民主形式。协商民主是20世纪后期发展的一种新民主理论。1980年约瑟芬 贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》首次提出协商民主，80年代末，J. Rawls， J. Habermas，成为这一理论的支持者。协商民主理论源自并超越了自由民主和克服代议民主的批评理论.对程序化票决民主的反思和批判，它强调在多元社会现实的背景下，通过真诚理性的讨论，通过公民沟通、交流、表达、妥协的基础上，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识，有理性的、有质量的决策。协商民主有助于矫正选举民主的不足。协商民主理论认为，代议民主的上述要素已经与现代公民的要求及社会的发展不相适应，公民与官员之间就共同相关的政策问题进行直接面对面的对话与讨论，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。

协商民主理论则在修正和完善参与式民主理论的基础上进一步发扬了参与式民主所彰显的公民理性、宽容、沟通、参与等价值观 。协商民主对参与民主的发展：

第一，参与式民主强调了公共政策过程中公民的参与权利，并探讨了社会生活中公民参与的适宜领域，但它对公民如何进行参与的过程没有具体阐述。而协商民主沿着参与式民主的发展方向，回答了在公共领域中公民如何参与的问题。

第二，参与民主没有解决对政府决策进行“反应”而非“行动” ，或者公共权威机构与公民之间要么“公民服从”要么“公民控制”的非此即彼的选择 。协商民主理论超越了这种绝对对立的二分法，在更广泛的视野中寻求公民与公共部门之间的互动。

第三，协商民主所具有的“正当性验证”特征很好地深化了公民参与所具有的“教育”功能。在协商民主中，最主要的特征就是要求参与者对自己的观点“给出理由”，鼓励分析与合理的观念，帮助人们作出公共判断并形成共同行动的基础，从而更好地培育和参与型社会相适应的理性公民。

二、公众参与产生的理论背景

公众参与立法、行政、司法和公共治理的理念，可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”，即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。在公共行政层面上，公共参与的基本概念指的是公共权力行使过程中要听取利益受影响人的意见的程序和机制。在政治层面上，公众参与意味着影响和改变公共行为的运作模式―决策由权力(政府或公共机构)机构主导演变为公众参与，政府与公众互动、协商的过程。

(1)、50年代人民产生的福利政府观念，60年代，丧失对公共机构和领导人的信任，对权威的怀疑充斥整个社会，它表现在对政治领导人和组织的信任程度的衰落。

(2)、熊彼特(Joseph Schumpeter)等为代表学者，对代议民主的批判。在实践中，例如在英国，地方政府越来越脱离民众，怀疑政治家与企业的联系，已经使其处于危险之中已经是社会的普遍共识。

(3)、欧洲对民主的理论反思。欧洲和美国对公众参与民主的研究源于对马克思主义(主要是改良马克思主义)、自由主义的经济和政治制度的反思。二十世纪五十年代至七十年代之间，欧美的民主派就西方世界的制度和文化问题提出了新的批评和探索。这场反思运动在德国的领袖是哈贝马斯(Jurgen Habermas)，在法国则是德里达(Jacques Derrida)，福柯(Michel Foucault)和德鲁兹(Gilles Deleuze)等人。

对马克思主义的反思也是二个方面，一是马克思提出工人阶级是社会的先锋队，为什么他们会把希特勒选上台？代议制民主也会面临比专制还可怕的危险。二是他们重新思考“权利”问题。从政治上来说，他们试图发现新的政治概念和制度来补充权利的不足。这一时期，“增加人民力量”(enpowerment)的提法和“公共空间”的理论，都是这种探索的一部分。

(4)、社会资本理论与公众参与。到八十年代，一种新兴起的社会资本理论又进一步论证和推动了公众参与的发展，为公众参与制度确立了更有力的理论基础。社会资本理论是商业、经济、组织行为、政治学和社会学中的一个核心概念，它是指个人在社会关系结构中的地位创造的优势。社会资本理论的核心思想是社会网络是有价值的，就象学院的教育(人力资本)能增加生产力(个人和集体)一样。所以，社会联系可以影响个体的和团体的生产力。它解释了为何一些人能获得更大的成功是因为他们在某些特别的方面有与其他人有出色的社会联系。

社会资本与一个群体成员身份联系在一起。特定行为者占有社会资本的大小点击此处阅读下一页)