周业安：度量公共治理

盛洪：双周已经持续了十四年，每次几乎都是全文放在网上。从主讲人的报告到评议再到争论，记录是比较完整的。今天的周业安教授要做的报告是天则所的一个课题――度量公共治理。这个课题是茅老师牵头的，周业安是研究核心力量。这个题目很有意义也很有难度。公共治理是政府要提供的公共服务，对政府的服务的评价涉及到对政府绩效的判断。同时，虽然实际不存在竞争（政府是自然垄断的），但是对不同地方的政府进行评价可能会有助于建立一种标尺竞争。这样，就可能促进政府努力改进其工作。难度较大是因为公共物品是不能直接由市场度量的。它不是竞争的而是自然垄断进行提供的，同时又是非排它的，所以不能用市场机制来评价它。因此，我们作为经济学家就会进行这样的工作，试图评价政府提供的公共治理的质量和数量。我就不再多讲了，请周业安教授给大家详细地介绍。

周业安：感谢各位老师以及朋友来参加这次论坛。首先简单地介绍一下这个项目的背景。这个问题首先是由茅老师和天则的杨培鸿想到的，也就是如何度量公共治理。当时立了项以后的参与者有茅老师、杨培鸿、清华的贾西津等人。这个问题的前一部分和我们之前做的对经济人权的研究有关。研究经济人权的时候，我们的想法还不是很成熟。我们开始想到的是用一些客观的指标度量经济人权。后来发现效果不是特别好，所以在第二个阶段的时候，我们尝试用调查的方法解决这个问题。由于对企业进行调查比较困难，所以我们只进行了居民调查。

现在就讲一下我们是如何设计这个调查，如何通过这些数据获得对于公共治理的量化分析。和茅老师商量以后我们将这个主题分成两个部分。我今天先和大家讨论具体的度量方法，然后由清华的贾西津老师来谈一谈度量背后的公共治理的背景。因为公共治理是一个很特殊的概念，不把背景讨论清楚可能使得讨论度量存在一定的困难。

一、研究背景

这个研究的背景是现在的社会公共问题越来越突出。关于公共问题各位老师有很多的研究，比如收入分配问题、公共安全问题、公共卫生问题等等。我们认为产生现有问题的根本原因是现有的公共治理机制的失灵。国内现在对公共治理的规范的讨论比较多，但是实证数据比较少；单方面的评价数据比较多，全面的评价数据比较少。相比之下，国外的公共治理评价是非常繁荣的。按照Malik(2002)的说法，治理评价指数已经成为一个产业，迄今种类不下150种。评价单一的时候不能排除评价机构由于本身利益性的考虑可能有公正性的问题。评价多了以后，评价机构之间的竞争会使得判断更加客观。所以，对于公共治理的评价，多一点比少一点好。

目前国际机构对中国公共治理的评价建立在国别基础之上，在地区层面较少。目前国内地区层面的评价代表性的有三个：第一，国际复兴开发银行和世界银行对中国120个城市竞争力的评级，其中涉及到政府效率评价；第二，樊纲 、王小鲁和朱恒鹏（2007）等开发的市场化指数，通过一系列调查数据和客观数据来评价各地区市场化程度，其中很多指标涉及公共治理的内容；第三，陈昌盛和蔡跃洲（2007）首次对各地区的公共服务水平进行了系统评价，采用了标准的绩效度量方法，依据客观数据给出了地区公共服务水平的排名，其中的主要内容也构成公共治理的一部分。这是较为三个有代表性的比较全面的评价，其它单方面的评价就不一一例举了。这三个评价中前两个涉及部分政府的权利运用问题，但没有从权利合理配置的角度来评价，或者说没有就公共治理的本质问题进行评价；而后一个是纯粹的公共服务绩效评价，没有涉及权利问题。正在进行的有世界银行对中国部分城市的公共治理评价，以及天则经济研究所对全国30个城市的公共治理评价。

二、国外的公共治理评价

公共治理评价和公共治理的定义有关。公共治理作为一个新的范式，学者们的理解也不尽相同。归纳起来，主要有以下代表性的观点：第一种，把公共治理看作政治品（political goods）。它主要由政府提供，其他组织和个人也可以参与。持此种观点的学者有Besançon（2003）、Rotberg（2004）、Rotberg和 West（2004）。第二种，把公共治理和代议制民主等同起来，看作是民主制度的一个组成部分。持此种观点的学者有Apreda（2005）。第三种，把公共治理看成一个经济体或者社会中权威或者权力（权利）的实施。至于实施的主体可以是政府，也可以是非政府组织或者单个社会成员。推行此种理论的学者有Huther 和 Shah（1999）， UNDP(1997)，世行Kaufmann等人。第四种是利益相关理论，代表学者有Bovaird和 Loffler(2003)， Huden和Court(2002)。这种看法和欧洲对治理的理解一脉相承。我们知道OECD出台了一系列的公司治理准则，其核心也是利益相关理论。第三、四种看法分别在英美和欧洲占据主导地位。第五种，把公共治理看作是制度、行为和过程构成的一个系统。代表学者有Rhodes(1997:15)，UNDP（2006a）。第六种，把公共治理看成一个多元化国家中不同组织（政府和非政府）和个人共同决定和生产公共服务的机制和过程，代表学者是Osborne（2006）。这种看法类似以前德国的公司治理中提到的共同治理的概念。虽然定义不同，但是涉及公共治理的三个基本问题是共同需要面对的。

Bovaird(2005)把这三个问题归纳如下：首先，公共治理是一个规范概念还是一个实证概念？研究公共管理学的学者可能认为关于公共治理的讨论是规范性的、是包含某种价值观的。从经济学的角度讲，公共治理又是实证的概念。公共治理到底运行到了怎样的程度，如何用数量的方式表达这些公共治理，如何通过这种表达改进治理？也就是说实际层面的运行和绩效也是我们关心的。这两个方面有脱节的地方。

其次，政府和市民社会在互动网络中的相对作用如何？公共品必须满足两个特征：非竞争性和非排它性。政府提供这样的产品可以被看成是公共领域中的一种治理方式。除此之外还有其它的方式，比如科斯的谈判方式、布坎南的俱乐部方式等等。这些私人的方式也会引入进来，但是他们在系统中如何相互作用还不是很明确。后来的公共治理运动把政府、市民都看成公共治理中的平等主体，谁提供的效率最高就由谁提供。在很多领域，更多人强调的是政府和市民的合作提供。这经常被称为公共服务的合作分散。这个公共服务不仅仅是纯公共品的概念，还包含了有私人物品特征的公共服务的概念，比如教育、医疗。在经济学中，这些不一定是私人物品。但是在很多公共经济学家看来它们又是公益品，具有强烈的外部性。它们可以由政府提供，但又不是必然需要政府来提供。其中强调的是政府和市民在公共治理中形成的互动网络，这种互动网络中政府和市民是平等的合作的关系。现在公共治理运动中的新的趋势，也就是强调合作而不是对抗。这和过去的两分法不太一样。

另外，如何对治理原则和效率进行权衡？在经济学中，我们认为在理性状态下小政府是最好的。这种观念就是一种治理原则。不同的看法涉及不同的治理原则。有些人强调最小政府，有的人赞成大政府。不同治理原则会体现在公共治理的不同的制度安排上。相应地，治理原则是人们评判公共领域中的治理的好坏的标准。我们要考虑这些治理原则能否实施，在实际运行中的表现。所以治理原则和效率的问题就是规范和实证的问题。

以上三个问题都会影响到公共治理的度量。公共治理治理度量会引起较大争议，原因就是其中的概念分歧很多、关于度量思路和理论模型的分歧也很多。在公共治理运动达到高潮的现在，仍然存在传统和现代的公共治理运动的冲突。不同的治理观念会带来相应的度量方法。并且对不同数据类型和采集方法的依赖也会产生不同的评价效果。从目前国际上所流行的评价方法看，种类虽多但从大类上可以划分为两类：基于客观数据的评价和基于主观调查数据的评价。

先看看基于客观数据的评价。第一类是依赖各国和地区的统计数据，设计恰当的指标体系进行公共治理评价。典型的是Rotberg在哈佛大学肯尼迪学院发起的公共治理评价的系列研究。其中很多指标类似于公共服务绩效的评价体系。经过仔细研究，我们觉得他的这种评价体系没有脱离绩效评价的范畴，和我们所理解的公共治理的评价有一定的距离。Rotberg是一个坚持客观数据的代表人物。他认为所有主观数据的度量都是错误的，只有他的客观数据的度量是正确的。另外还有UNDP的人类发展指数，这和公共治理有关但不一定有绝对的关系。

第二类是依赖事件记录和量化。比如，把各国和地区一段时间内发生的和公共治理相关的时间记录下来，形成数据集并由此进行评价。最具代表性是人权观察组织对各国和地区侵犯人权事件的记录和评价。人权评价本身是公共治理评价的一个核心部分。人权观察组织把每个时期各个国家和地区侵犯人权的事件进行记录、形成数据，然后将这些数据量化来进行评价。我们当时在讨论的时候，张老师也提出过观察当地的市容市貌，将之记录下来形成评价。后来，因为经费等问题，我们放弃了这种方法。

主观调查数据方面的数据很多，现在对公共治理的评价也主要是基于主观调查数据。主观数据评价的种类非常多。有针对公众的意见调查，有专家意见调查，有企业意见调查，有特定群体意见调查等等。不同的调查方法所采集的数据质量和信息量是不同的。从目前实施的各种方法看，各有千秋，相互之间有一定的互补性。世界银行已经试图把一些重要的数据库综合起来，形成一些综合指标来评价公共治理。这是一个非常好的尝试。

客观数据的度量方法刚才已经提到了两种，下面简单地介绍一些单项指标。1、最简单的客观指标就是Clague等人（1999）提出的合同密集型货币指标（Contract-Intensive Money，CIM），它是非流通货币占货币供应总量的比例，即CIM ＝(M2 - C)/ M2。一个国家中的公共治理水平越高，人们就感觉自己的财产越安全（也就是越不会持有通货）。这是他们的逻辑，由此进行度量的效果还不错。2、Rotberg（2004）以及Rotberg和 West（2004）提出了六个方面的客观指标：法律规则、政治自由、经济绩效、基础设施、教育和医疗。每一个指标下面都有一系列的子指标进行度量。3、UNDP人类发展指数。4、Djankov等人（2002，2003）对开办新企业的花费的测度。5、Knack and Kugler（2002）等人通过测度装电话的等待时间、电话错误的数量等来度量公共治理。6、菲律宾政策研究中心（the Philippine Center for Policy Studies (PCPS)）从1999年启动了一项善治和地方发展指数（the Indicators of Good Governance and Local Development）计划，2003年完成。该指标简称 GOFORDEV Index，提供了地方发展所需善治的客观度量指标。

再看看主观数据测度的代表性方法。1、Kaufmann, Kraay和 Zoido-Lobatón （1999a，1999b）构建了一个全球治理数据库（the Worldwide Governance Indicators，WGI)。数据来源于其他13个不同组织1997和/或1998年的主观调查数据，比如自由之家的经济自由调查数据等。来自不同数据库的相关的31个指标经过综合形成三个总体指标――法律规则、政府效力和渎职，以此来反映治理的三个基本方面。这三个总体指标覆盖了166、156和155个国家和地区。为了获得综合指标，他们采取了不可观测成份模型（unobserved components model）来估计治理指数。其后，Kaufmann, Kraay和 Mastruzzi（2002，2004，2005，2006，2007）不断修正了这种方法，并扩大了数据来源以及数据的覆盖面。在最新一期治理评价报告中， 该治理指标体系已经包含有六项综合指标：呼声和责任（voice and accountability）、政治稳定性和暴力免除（political stability and absence of violence）、政府效力（government effectiveness）、管制质量（regulatory quality）、法律规则（rule of law）以及腐败的控制（control of corruption）。