王建勋：联邦主义与宪政

主讲人：王建勋

评议人：茅于轼、高全喜、吴稼祥、刘海波、冯兴元、张博树、杨晓维、李实、段绍译

茅于轼：今天是天则双周的323次，我们要谈联邦主义和政宪。天则所本来是研究制度经济的，谈到制度就有很多政治问题进来了，天则所也对社会和政治问题感兴趣。今天我们请王建勋老师来，还请了高全喜、吴稼祥、刘海波、冯兴元、张博树、李实，这几位都是在这个方面研究有术并有文章发表的。今天我们的讨论将会很有成果。下面我们请王建勋博士发言。

王建勋：谢谢。天则是我非常敬佩的地方。它某种程度上代表了中国民间学术组织的典范。我在国内念书的时候，还有在离开的六年时间里面，对天则一直非常关注。我的一些朋友和老师也和天则打过交道，今天算是同仁之间的交流。在座的老师可能比我有更深入的研究，我可能是班门弄斧了。我对联邦主义今天只谈一些简单的理论化的看法，和大家做一些交流。

根据美国政治学家Daniel Elazar的研究，联邦主义在他看来是起源于一种情结，在16、17世纪的时候被称为联邦情结，或联盟情结。这种情结强调了人与人之间的关系是伙伴关系，Partnership。这种关系延伸到共同体之间，也是一种伙伴关系（Partnership）。这个思路为联邦主义奠定了神学上的基础，强调了人与人之间的平等伙伴关系。没有谁是powered over somebody，而是powered with somebody。人们分享权力，而不是某人行驶权力。联邦主义的政治学起源是晚近的事情，到孟德斯鸠时代都没有发展出成形的联邦主义理论。孟德斯鸠注意到，一个共和国如果太小，容易被外部的力量摧毁。因为它很难维护自身的安全，容易被大的共和国吃掉。但是一个共和国如果太大，它就容易为内部的结构腐化。太大的话就要求内部制度结构非常精美，不然就容易滋生腐败。孟德斯鸠看到不少大国就是被内部的力量瓦解了。在这样一种两难的处境中，他提到了“联邦”的想法，但并没有对其进行系统的阐述。对联帮真正发展比较完善的是美国早期的联邦主义者。我们国内将其翻译成联邦党人，实际是一种误解。联邦党人的出现是在华盛顿当上总统之后。早期主张建立联邦的人也被称为Federist，但他们不是一个党，而是支持主张建立联邦政府或全国性政府的人。当然首当其冲的是麦迪逊，然后有和他合作的汉谬而顿。其实麦迪逊的主张和联邦党人的主张是大相径庭。后来以汉密尔顿、华盛顿、约翰亚当斯为核心的的联邦党人，他们强调一个强有力的核心政府。特别是汉密尔顿在担任财政部长期间，加强了中央的权力、建立全国性的银行，导致麦迪逊、杰斐逊和他之间的激烈的冲突，后来他们分道扬镳。联邦党人的创新在于，把大国的安全和小国的自由安全结合起来。把小的共和国、共同体联合在一起，成为大的共和国。它被麦迪逊称为复合共和国，或叫扩展了的共和国（Expanded Republic），实际上是一个双重的共和国。这个创新海波称之为麦迪逊原理，我觉得这是很好的称呼。这实际上是订正了18世纪以前对共和国的一种误解。当时认为，要建立共和国，应该是在面积较小的土地上，基本上是城市共和国的模式。要建立大的共和国，根据18世纪以前的理论几乎的是不可能的。但是麦迪逊却觉得，不仅可能，而且可能更好。为什么了大的更好呢？他提出的一个很重要的理由是：如果一个共和国太小，里面的利益团体就非常容易勾结在一起，形成多数欺压少数的情况。因为一个共和国越小，它里面的利益团体就会越少。如果共和国大，利益团体就多，里面这些利益团体要联合起来形成多数就比较困难。我们可以想象一下，在一个三人的家庭里面，任何两个人联合起来就能欺负剩下那个人，以2：1的效果战胜那个人。但如果是一个很大的共和国，有200万、2000万、2亿人在里面的话，这很多利益团体要形成一个多数是比较困难的事情。所以，一个大的共和国不仅可能，而且对自由的保护可能更加安全。这是一个重要的论断，它的前提是如何有限制和控制Factions派系之争。从控制派系之争的角度上讲，大的共和国更好。所以联邦――把殖民地联在一起，将对自由的保护更加有利。

什么是联邦主义？我回国后这几个月和不少朋友都有交流，发现对什么是联邦主义，很多人都有误解。联邦主义或联邦制（Federalism）意味着更多政府之间的主权分享。我的导师奥斯特罗姆倾向于更宽泛的理解，他认为要超越政府之间权力的划分去理解联邦主义。他借用了波兰尼的概念“多中心秩序”，觉得不仅在州和联邦之间有权力划分，在共同体或者社会中也有无数个中心在行使权力。不是只有一个决策中心，而是有无数个决策中心。也就是说，在州一下的每一个政府单位仍然是按照联邦的原则组织起来的。下面的县镇仍然是以联邦的方式，并不是一个市的政府做决策，而是有无数个决策中心。这是一个重要的看法，我称之为网格状的秩序。它把社会分成一个网络，无数个中心在行使权力。没有一个中心有垄断性的权力可以控制其它的中心或者其它的共同体。从这个角度看待联邦主义有一个好处，就是可以超越形式意义上对联邦的理解。比如英国，在多数人看来与联邦主义毫无关联，认为其是单一制的国家、一统的国家。如果从多中心秩序的角度来理解，我觉得它是联邦制的国家。在座不一定接受这样的看法，我们可以交流。从英国大宪章时代开始，对各个城镇自治的保障已经非常明显。大宪章里有这么一条规定，人跟城和其它城的自古以来享有自由不可剥夺。这样的观念，加上英国和欧洲其它国家长期以来奉行的庄园制、封建制，实际上每个庄园就相当于一个共同体，它有自己独立的司法和其它管辖的权力。我觉得从多中心性的角度理解联邦主义可能走得更远，对共同体的政治架构的理解也可能更加有所帮助。

联邦制和单一制有什么区别呢？在单一制下，能不能做到像联邦制那样的对权力和自由的保护？如果可能的话，我们还有没有必要走联邦制的路子？我的回答是，如果说到对联邦主义和单一制的界定，在单一制下是不可能做到的。单一制的理论来源主要是霍布斯的主权不可分的理论。他认为主权不可分割，法律的统一取决于主权的统一，不可以有多个共同体共享主权。这恰恰是联邦制的特点，那就是多个主体共同行使主权。就像美国的联邦和州之间的划分，有些权力联邦政府可以行使，但有很多权力联邦政府是不可以行使的，只有州政府才能行使。这在《联邦宪法的第十修正案》规定得非常明确：没有授予联邦的权力一律归各州和人民所有。所以从某种程度上讲，州的权力是比联邦多的。联邦国会一共有18项权力，总统有6项权力，但日常生活中的权力都归各州，比如刑法、婚姻、交通安全方面等等的权力都是归各州。联邦制的理论来源就是刚才说到的麦迪逊的主权可以分享的理论。联邦制和单一制还有一个区别。在单一制下，权力的来源只有一个地方，就是中央政府。地方政府是它派生的，地方政府的权力是它授予的。也就是说，地方政府和中央政府之间没有一个同等的地位，而是一种隶属关系。这就意味着中央是最高权力机构。中央政府可以设立地方政府，也可以取消地方政府。中央可以赋予地方权力，也可以剥夺其权力。可以给得多，也可以给得少。这么以来，就很难限制中央政府侵犯地方政府的权力。过会儿会讲到中国的情况。

从知识的角度讲，联邦主义到底有没有基础？我称之为联邦主义知识论的基础，知识在现代经济学里也叫信息（Information）。从知识的角度讲，联邦主义有其存在的根基，其主要理论来源是海耶克的知识观。他分别在1936年和1945年撰写了两篇论文，《经济学与知识》《知识在社会中的应用》，奠定了联邦主义知识论的根基。在他看来，知识是分散在每个人的手里的，没有任何一个人、任何一个机构能够垄断所有的知识。这个前提就意味着，不可能是一个人或一个机构替其它所有人和机构决策，这样的决策机制必然导致专制。必须让拥有知识的无数个人或无数的小的共同体决策，而不是由一个中心或中央来决策。这也就是为什么海耶克认为，计划经济是根本不可能成功的。我进一步倾向认为，所有的知识都具有地方性。这可能有点武断。但我觉得，受到知识的产生和存在，受无数地方条件和因素的影响，知识已经越来越不可避免地具有地方性的特征。今天我们在这里讨论的自由、民主、共和和麦迪逊时代讨论的完全不一样，和美国人、英国人讨论用的词也不一样。但交流照样是可能的，不过我们也应该认识到，误解总是存在的。这是知识的特性决定的。

联邦主义的重要理念，我刚才也提到了一些。在联邦主义的制度安排下，我认为人与人的关系是契约关系，共同体之间的关系也是契约关系。无数个小的共同体形成一个大的共同体。这样的契约关系进一步延伸，国家也是一个契约。这个概念很多人对其认识存在分歧。相对其的另一看法就是把国家看成一个有机体。在我看来，国家就是人与人之间的契约关系。很多人会说，这就是社会契约论，没有什么新鲜的。我觉得这和卢梭、霍布斯的社会契约论还有一些区别。古典社会契约论重点是解释国家、政府的起源。我更接受布坎南和公关选择学派的看法，特别是布坎南的。他说用契约论的观点讨论国家或政府的起源是没有太大意义的。他认为一个社会的起源可能是由于某些偶然的因素，但是把契约论贯穿到社会组成后的治理上意义更大。把人与人的关系看成契约关系，从经济学和市场的角度类比，政治实际也是人与人之间的契约。这个学说可能有助于我们解开对国家的误解。从这样一个契约论的角度来理解国家，则国家是不应该有它自己的利益的。如果说国家有利益，那就是保护共同体中每一个个人的自由和权力。用genenral的说法，那就是在共同体中维护正义。当一个国家有其自己的追求和利益，并且是独立于里面成员的利益的时候，那危险就会到来。所有的政客都会以国家的名义发动各种各样的剥夺个人权力、侵犯其它共同体自由和权力的事件。就像我们看到了，今天的布什还有所有在他之前的总统，会以国家的名义来发动战争、限制人的权力和自由。我认为这是非常危险的。我的导师说，国家是一个神话（Fiction），是不存在的。说到这里，就要涉及到我讨论这个问题的逻辑出发点。我主张的是公共选择学派的方法论、个人主义，从个人出发。所以我反对国家是有机体的解释，它把国家看作独立于个人之外的有机体。

另外一个联邦主义中的核心理念就是主权在民。当然，很多单一制的国家也有这样的主张，认为主权是老百姓的。但从实质意义上理解的话，只有在联邦框架下，把权力划分为无数个中心，真正的主权在民才有可能。历史上曾有主权在君、君权神授，到后来有主权在国甚至英国的议会主权。对于英国的议会主权我觉得很多人存在误解。把英国理解为议会至上的国家是很成问题的，英国不是议会至上。很多了历史学家、法学家认为英国的议会可以做任何事情，除了不能把男人变成女人、女人变成男人外。这样的说法广为引用。但如果看看大宪章以后的历史对王权的限制，议会的权力从来不是最高的。

还有一个联邦主义的重要理念是主权是可以分享的、可以分割的。这就意味着不存在最高权力。如果一个社会中存在最高权力，是没有自由可言的。最高权力意味着可以干任何事情，所以我国宪法中规定全国人大是最高权力机关是可笑的，是反宪政、反自由的。当然我们的全国人大现在没有实现这一点，如果实现这一点，在我看来更可怕。因为在任何的宪政国家，不能有最高权力机关，也不能有任何人掌握最高权力。先对我们全国人大制度上的缺陷暂且不论，单就这条规定就是有问题的，它不符合宪政的理念。

下边我简单地说一下联邦主义的制度上的原理。第一个就是联邦主义是要建立一个多中心的制度安排。不仅意味着联邦和州之间的分权，还意味着州以下所有的共同体，包括政府的机构和非政府机构（NGO），都是行使权力的单位，并不是说只有联邦政府和州政府才能行使权力。这也就意味着共和国是一个复合制的，共和国里面套着共和国。

这同时也意味着是一种双重的分权。根据美国的经验，除了横向的立法、行政、司法的分权外，还有纵向的分权，那就是联邦和州以及更多的政府单位之间的分权。在麦迪逊看来，这样的双重分权，给人自由双重安全阀（Double Safety）。这把社会的权力分成了网格，没有任何行使权力的单位拥有最高的权力。麦迪逊提出双重分权是有理由的。尽管最终主权的享有者是人民，但这是不够的，并不足以限制权力，还需要辅助性措施。