裴敏欣：中国政府的治理：现实问题与挑战

今天我要讲的主要内容是中国政府治理。一年多以前，我在《外交事务》上发表的文章引起了许多关注，也给我带来了一定的麻烦。我们抛开表面的问题，看一些深层次的社会矛盾，从政治经济学理论上来探讨中国现在为什么要对整个政府的治理进行调整，至少是进行重新考虑。

众所周知，目前的政治学理论大多来源于政治经济学，而政治经济学中经济学所占的比重又很大，所以一旦我们考虑政府治理的问题，可供借鉴的对应的经济学理论就是公司治理。

政府治理和公司治理有十分相似的地方，但也存在根本的不同点。如果从这一思路着手，来审视政府治理，可以得到如下的一些观察。

第一，政府治理的最主要目标是使人民的福利实现最大化，而公司治理最主要的目标是使公司的拥有者获得最高的回报，为公司的投资者服务。

第二，由于公司拥有者不可能进行直接治理，因此需要委派经营者来管理企业，同样在政府当中需要委派官僚体系来代表政府。民主国家通过选举代表实现，非民主国家也有一套相对完整的干部体系来执行政府治理的具体工作，这样就形成一个政府治理和公司治理中的关键问题。如何对代理人进行管理？在公司治理中，可以看到在资本主义体系下已形成了相对独立的董事会，由首席执行官设定公司具体的经营目标，如果把这一模式套用在中国目前的政治体制中，也可以找到相应的内容。中国的政治局常委或政治局扮演了董事会或执行委员会的角色，有等级型的由上而下的体系，也有类似首席执行官的总书记，或国务院总理，在地方政府也有一把手，在各级政府中都可以找到类似的平行的体制。在公司治理中最容易出现的问题就是董事会丧失独立性，在2001年新经济泡沫没有破灭前，美国经济被认为是世界经济的典范，但在泡沫破灭之后，世通、安然等一系列公司丑闻出现，导致公司破产，经济损失巨大，使美国人也开始对自己的公司治理模式进行反省，结果发现以前在理论上行得通的模式，在实际运作当中却出现了巨大的问题，可以归纳为以下几个方面。

首先，董事会完全丧失独立性。从理论上讲，董事应作为公司拥有者的代言人，保护股民利益，而实际中他们却被经营者操纵，根本就没有独立性。在美国董事具有很多特权，至少每年有几万美元的董事费。往往董事很珍惜这些特权，但他们又深知要获得特权就必须为经营者服务，而不是为理论的拥有者服务。最近一系列的公司丑闻暴露时，可以发现那些公司的董事会在公司犯错误的时候基本上起到的是橡皮图章的作用，它根本没有起到监督、保护股民利益的作用。

其次，市场失灵。根据美国的公司治理理论，一方面有董事会的内部监督，另一方面还有市场机制的监督，利用资本市场对公司价格的评估，对公司进行硬监督，一旦公司是被无能的经营者经营，它的业绩肯定不好，就会引起股票下跌，市值缩水的现象。这就引进了一个入侵机制，如果市场是完全有效的话，外部的投资者会获悉这一资产有很大的潜力，它目前市值的低落只反映它暂时的经营不良，股票价格没有反映出它真实的价值，所以市场就会起作用，通过资本市场购进股票，通过更换董事会和首席执行官，替换不称职的经营者。但实际上美国的资本市场并不是十分有效，因为在对公司的监督过程中，散股根本没有作用，基本上是机构投资者，如退休基金、共同基金，对那些大公司进行监督。但要进行有效监督也存在很大问题，这里有两个造成投资者不能有效监督的机制，第一是他是宁愿用脚投票呢，还是花很大精力推进公司改革呢？赫茨曼（Hirschman ）有一本很著名的书《退出，声音和忠诚》，当人们碰到比较困难的选择时，退出的成本一旦低于斗争成本时，他一定会选择退出。对机构投资者，一旦看到公司业绩不好，他首先会抛售股票，而不进行有效的监督；第二种情况是，即使机构投资者抱成一团，还涉及到一个集体行动的成本，可见公司治理理论在实际运行中困难重重。虽然美国具有相对完整的市场经济体制，也会出现公司治理失灵的现象，这就是我所要说的市场失灵。

再次，激励机制的失灵或被大大扭曲。这反映在代理人寻求自我利益的最大化，进行内部交易或获取不正当的巨额报酬，造成经营方式与拥有者的目标大不相同。

我之所以进行大段的论述，是因为反过来看政府的治理，公司治理和政府治理几乎可以相互套用，在政府治理过程中会出现相似的矛盾。第一个矛盾是自上而下的监督。在民主国家的体制中，存在三权分立，可以保持相对的独立性，所以民主国家治理能力与非民主国家的治理能力相比具有一定的优势，非民主体制中一个比较麻烦的问题是，如何对执政党进行监督。中国政府治理最大的问题还是出现在委托代理这一层面上，主要是监督成本过高，在中国政府治理模式中采用自上而下的方式，缺乏平行监督机制和由下而上的反馈，这时可以从行为方式上看出许多问题，如代理人以权谋私，做表面文章，特别是兴建形象工程，以及公权私有化。这里举一个例子，湖南的衡阳县和衡山县，两个县有很明显的差别，衡山县的县委书记采取藏富于民的政策，在衡山县我们可以发现县城破破烂烂，没有任何华丽的建筑，而一到乡村普通农民的家里，楼房和公路都修造得很好。原因在于县委书记不相信形象工程那一套，所以对一农民的税费比较宽松。但这个书记并没有得到提升，因为他没有业绩，根据中国目前评估干部的体系，他根本没有什么东西拿得出来，所以退居二线做了一个政协常委。衡山县没有农民闹事，因为它根本就没有很紧张的干群关系。而到了衡阳县，县城气派得不得了，但乡下破烂得不得了，干群关系十分紧张。可是根据目前的干部评估政策，衡阳县的县委书记得到了提拔，做了某市的市长或市委书记。从这两个例子中可以看到，整个治理机制完全被扭曲了。在平时讨论干部问题的过程中，我们都愿意讨论素质问题，但素质是一个很虚化的概念，用教育水平无法衡量，用人是否聪明也无法衡量，像李真，绝对是个聪明人，最近一些涉及腐败案件的官员中，博士、硕士也很多。主要因为人是很有理性的，他们针对现有的政治体制中的激励和制做出理性的行为。假设把农民说成股民，把衡山县比做一个公司，它的办公大楼破破烂烂，首席执行官穿的也破破烂烂，但股民却有10%到15%的收益，另外一个公司大楼是五星级的宾馆，首席执行官出入的坐骑是奔驰，但股民每年却在赔钱。如果市场规律在起作用的话，这个首席执行官会被赶走，但他却上升了去管理一家更大的公司，反而是使股民获利的首席执行官被赶走。

另外一个问题是，一个治理不当的政府，人民不可能从政府那里获得红利，而且还要向政府交税。但人民毕竟要得到政府的公益品。其实这是一种变相的红利。就像一个治理很差的公司一样，股民拿不到红利，对应一个治理比较差的政府，则是人民得不到公益品，所以衡量治理是否好，很简单的一个标准，只要看政府提供的公益品是否达到标准，是否能够满足人民的需要，如教育、卫生、公共安全，而不是GDP.如果出现一个治理不当的公司或政府，它的最终结果会是什么？我们先来看公司，公司作为一个经济体和政府作为一个主权实体的差别就出现了，公司它毕竟是一个国家体系中的部分，如果没有政府补贴的话，如果它不是国有企业，经营不善最终肯定会破产，因为像坐奔驰的首席执行官，他最后肯定会把股民的钱全花光，如果银行把贷款终止，他只能破产，这就存在一个退出机制。但是政府不可能退出，政府毕竟还要存在。民主国家存在退出机制，它可以换政府，但不换体制，而在非民主国家，就不存在这样的退出机制，要换政府就必须换体制，因此对非民主国家来说，它的治理就更成问题。这就是一般来说为什么民主国家提供公共物品的能力会超过非民主国家（非民主的社会主义国家例外）。在非民主国家一旦出现政府治理能力退化，政府的所有者，也就是人民会十分不满意，就会出现政府和人民之间的矛盾激化，因此在衡阳县会出现几千农民围攻政府的现象，而在衡山县则不会出现这种现象。

回过头来看，目前中国政府的治理模式是从怎样演化过来的，首先来回顾一下毛泽东时代的政府治理模式。早些时候，麦克法夸尔教授讲到中国改革开放以前的政治，我也思考过这个问题，我经历过毛泽东时代，当时有一套很独特的治理模式，由四个具体组成部分。第一部分是有很强的意识形态感召力，人虽然是理性动物，但人又可以由价值观促使他们的行为发生变化，如果说我们回到50、60年代，虽然不是黄金时代，但至少在这个时代，共产主义的价值观，特别是爱国主义、民族主义价值观念，对许多干部的影响还是很深刻，他们对往事记忆犹新，特别是抗日战争、解放战争、抗美援朝，所以这种精神的力量的确有作用。

在政治经济学中对这样的变量十分难以量化，即使诺思这样的大学者，也意识到在制度经济学中必须包含意识形态这一部分，但意识形态不能用数学模式来反映，在实际生活当中，为什么在大跃进的时候，人民会把自己家的锅拿出来去炼铁？这有可能是有强制力，但也有很大部分是自愿的，因此在毛泽东时代，意识形态的力量是制约干部行为的重要因素，可以制约他们的私利最大化。第二部分是政治精神领袖的作用，毛泽东本人是一个很有魅力和感召力，并把领袖地位与官方意识形态结为一体的很独特的人物。他的作用可以比喻为公司里十分能干的首席执行官，如中国海尔的张瑞敏，如果有这样的领袖，其代理人的行为方式就会进行相应的调整。第三是部分在建国20多年当中，国家组织体系是从革命战争年代演化而来的，所以有革命战争年代的组织凝聚力，大家都相互熟识，因此彼此之间有一种不成文的协定。所以看不到某个老干部开奔驰，因为他觉得那样做是不对的。即使是这样，毛泽东对中国整个的官僚体系还是不放心，他认为这个体系如果不加以监督，内部肯定要出问题。他当时面临统治的并不是民主体制，并且又没有制度化的机制来约束官僚体制的局面，毛泽东创造了群众运动这个由下而上的监督机制，但并不是规范的、体制化的，毛泽东认为7、8年要来一次群众运动，有很大的不确定性。打个比方，就等于首席执行官鼓励股民造反，现在看是不可思议的，但这就是毛泽东时代创造的独特的监督机制，对中国造成了很大损害，但对干部的监督还是有效的，因为在毛泽东时代的干部真不知道哪一天会被手下管理的人拉出去批斗。一旦来一个运动，首当其冲的就是干部。我在文革开始的时候，注意到大字报的主要内容是关于干部腐败、缺乏民主作风、工作粗暴、工作失误等，对于正常运行的机制来说，这监督任务不应该是由群众运动来承担的，运动的代价十分高，但在当时的历史条件下，的确是起到了约束、限制干部行为的作用，因此在毛泽东时代没有过分的腐败，当然，毛时代腐败是另外一种形式。反过来看，毛泽东时代有一个很不稳定的政体，在政治学中把这种政府治理模式称为政治运动型政府，这是以意识形态、最高领袖和群众运动构成一个三合一的政体，三者都很不稳固。第一，意识形态本身很不稳固，特别是中国的意识形态有许多外来成分；第二，最高领袖毕竟是一个人，而不是一个神；第三，群动运动的暴力性很大，所以有文革这样的灾难和动乱。

反过来看毛泽东时代的四种治理机制现在又怎么样？

第一，传统意识形态。那肯定不存在了，至少是前苏联经典马列主义的传统意识形态，虽然正在官方宣传中还经常引用，但实际对行为约束的作用可以说是几乎没有或得不到重视。

第二，政治精神领袖的作用来看，到了邓小平时代，他仍然是个政治强人，但到了邓后时代，中国已处于后强人时代了，中国没有一个很有感召力的领袖，大家可以想象，海尔进入了后张瑞敏时代的情形是如何的。在美国一旦一个很有建树的经营者离开公司，业绩马上会发生变化，即使是在任何条件都不改变的情况下。

第三，革命战争年代的组织凝聚力。为什么老干部之间的个人关系非常好，因为毕竟他们一起参加战争，现在就很不一样，组织的凝聚力基本没有了，取而代之的是个人与个人之间的关系网，或是通过某种权钱交易形成的个人关系，所以对代理人的约束能力也没有了。

第四，群众运动在十一届三中全会拨乱反正后，没有“四大”（大鸣、大放、大辩论、大字报），股民不可能再造反，由上而下的群众运动的机制没有了，所以现在基本处于治理机制真空的状态。但并不是说一点也没有治理机制，这主要是靠经济增长唯一论，考察干部时完全根据经济增长，我认为这是对邓小平“发展是硬道理”的错误理解，现政府把发展过分地、狭隘地理解为经济增长，因此在考察干部时只看报上来的指标是多少。