陈尧：改革与“政治内部人”控制

“内部人控制”指的是现代公司治理结构中在所有权和经营权分离的情况下公司内部成员（主要是经理人员）掌握企业的实际控制权，从而决定公司经营状况的一种现象。在政府治理结构中，同样存在着与企业治理结构惊人相似的“政治内部人控制”现象。

“内部人”这一概念源于日本学者青木昌彦在分析20世纪80、90年代转轨国家的公司治理结构变革时提出的一个术语，即“内部人控制”。[1]根据青木昌彦的定义，“内部人”通常指“经理人员和职工”。在现代两权分离的公司制企业中，资本所有者通常不参与企业的经营管理，只是保持着资本所有权和企业利润的索取权，而经理人员则直接控制企业的经营管理活动。人们往往将资本所有者、债权人、银行等看作是企业的“外部人”，而将企业经理（有时加上员工）视为“内部人”。由于企业的“外部人”与“内部人”在企业发展目标、责任承担等方面看法的差异，“内部人”往往试图脱离“外部人”（所有者、债权人）的监管而侵害后者的利益，这就是所谓的“内部人控制”现象。从一般意义上讲，“内部人控制”通常意味着股东、债权人等“外部人”无法有效监督企业的经营，而企业的“内部人”（如厂长、经理和工人）掌握了企业的实际控制权。由于在转轨国家从计划经济向市场经济转变的过程中，企业治理结构改革出现了较为普遍的“内部人控制”问题，导致国有资产流失、企业经营效益衰减甚至侵害全体公民的利益，这一后果引起了中国学者的特别关注。

按照现代经济学的观点，现代公司制企业中所有者或股东与经营人员之间的关系被视为“委托－代理”关系，如果作为代理人的经营者侵犯股东的利益，就产生了所谓的“代理问题”。从广义上讲，“内部人控制”就表现为“代理问题”。如果把“委托－代理”关系的概念引申到政治生活领域，可以发现，在政府治理结构中存在着与企业治理结构惊人相似的“政治内部人控制”现象和“代理问题”。

笔者认为，作为政府权责委托人的全体公民与作为代理人的政府官员之间，由于目标不一致、信息不对称、契约的不完全性以及责任风险的不对称性，因此产生了“政治内部人控制”并且带来了可能的消极后果。中国的改革在一定程度上具有“政治内部人控制”的特点，这导致了社会局部矛盾冲突的激化，社会公正受损。在改革日益深化的阶段时期，有必要重视如何遏制“政治内部人控制”，避免“政治内部人”扭曲社会发展和社会公正。

一、政治领域的“委托－代理”与“政治内部人控制”

贝利和米恩斯（AadolfBerleandGardinerMeans）1930年代初指出了现代公司的发展趋势，即从“所有者控制”转向“经营者控制”，建立了法人治理结构。以大规模生产和销售、复杂的工艺创新和科层管理为特征的现代企业制度的形成，推动了企业所有权和经营权的分离，产生了职业经理人阶层，这种“管理资本主义”的兴起把企业置于没有或只有少量所有权的经营人员的控制之下。[2]以两权分离为基础的现代公司制从资本和人力资源两个方面确保了企业的迅速发展：一方面，股份制和有限责任形式为投资者提供了一个有效减少风险的方法，使得企业能获得大量资本；另一方面，它解决了风险能力分布不对称和经营能力分布不对称的矛盾，既使所有者实现了财产增值的目的，也使经营者有了发挥能力的空间，在出让部分控制权和资本增值的互动中实现了企业的有效发展。在美国等国家，正是以经营者的内部控制为主的公司治理结构推动着企业的技术、组织和管理创新。从这个角度讲，“内部人控制”是现代企业制度进步的必然结果。

如同企业内部的两权分离一样，所有权（或者讲公民主权）与管理权的分离同样是近现代民主政治的标志。近代民主理论的核心是主权在民的思想，洛克、卢梭等从契约论的观念出发，系统地阐述了国家主权最终归属于人民的思想。根据契约论的构想，国家的建立是人民通过订立契约而形成，人民是国家权力的最终所有者。在古代雅典城邦的直接民主制中，全体公民（往往从数千人到数万人）直接参与、管理国家事务，故不存在“委托－代理”关系。而在近代政治生活中，由于人口众多、地域广博以及政治管理事务的技术性、复杂性，国家主权的拥有者――全体人民――不可能全体参与管理国家的具体事务，也不可能建立所有公民直接参与国家管理的政府形式。因此，全体人民通过政治选举等活动在形式上保留了对国家的所有权，而在对国家事务的具体处理上，则将这种统治和管理的权力交给一个特殊的公共机构即政府。当人民委托经选举产生的议会和政府机关承担国家管理的责任时，便形成了国家管理权上的“委托－代理”关系，人民是所有者，政府机关及其官员为代理人。代议民主制通过其内在的“委托－代理”机制，相对地集中民意，大幅度缩小了公民直接参与的范围，增加了操作上的可行性，从而被各国广泛地采用，成为世界上占主导地位的民主制度形式。

在直接民主制下，基本不存在“政治内部人控制”的问题，因为国家权力的所有者和管理者合二为一，国家的管理者直接从所有者中产生，并频繁更换，大多数重要决策由公民大会直接投票决定，管理者仅仅负责执行而已。但在代议民主制下，除了保留选举政治代表的权力并偶尔行使罢免代表和监督权外，全体人民在国家事务的具体决策、管理方面让渡出相应的权力，于是出现了政治代表及政府官员对管理国家事务活动的控制，这一过程与现代企业内部人控制形成的过程类似。与企业治理面临的问题同理，代表及政府官员完全可能背离全体人民的意志和要求，侵害选民的利益，造成“内部人控制”现象。

从“委托－代理”的角度来看，“政治内部人控制”的形成具有以下客观原因：

首先，目标不一致。作为委托人的全体人民和作为代理人的政治代表、政府官员往往具有利益的差异性。全体人民的根本目标是社会生产力的发展、国家的富强、人民生活水平的提高等，具体化为经济增长以及人均收入水平的提高、经济发展与社会发展的和谐一致。但是，政治代表或政府官员的目标却可能是多重的：一方面，按照职务伦理，他们应当把为公众谋福利当作自己任职的唯一目标；另一方面，他们完全可能利用公职之便追求自身利益的最大化，如同公共选择理论对政治家、政府官员的“经济人”假设那样，这些人的私人目标可能包括获得较高的收入、社会地位以及较多的权力、福利等。毫无疑问，代理人的私人目标完全可能导致委托人利益的损失。因此，在“委托－代理”关系中，“如果这种关系的双方当事人都是效用最大化者，就有充分理由相信代理人不会总以委托人的最大利益而行动。”[3]

其次，信息不对称。信息经济学把研究“事前不对称信息”的模型称为“逆向选择”模型，研究“事后不对称信息”的模型称为“道德风险”模型。随之也就出现了“逆向选择”问题和“道德风险”问题，分别指参与者之间由于事先不知情和事后不知情所带来的问题。在政治领域，首先，全体人民在选举政治代表时不可能完全了解有关侯选人的全部信息，例如其真实的管理能力、诚实程度等，选民往往是根据候选人所属政党的声誉、能力或者政治家们的竞选演说、承诺而投票，因此存在着由这种事前的信息不对称即“逆向选择”所带来的问题。其次，当选举结束后政治代理人开始负责国家的统治或管理活动时，他们必然比全体人民更了解国家事务的具体管理，对国家的发展方向、财政收支、政府决策或执行结果等了然在胸。而全体人民可能并不清楚政府决策结果与政治代理人管理行为之间的因果关系。所以，由于政治选举后产生的信息不对称，在现代政府管理活动中存在着因“委托－代理”关系而产生的“道德风险”问题。政治代理人确实可能会利用信息的不对称，选择机会主义行为，向全体人民提供或显示对自己最有利的信息，同时隐瞒不利于自己的信息，掩盖决策失误，文过饰非。换言之，信息不对称使代理人有可能欺骗委托人，选择增加自己利益同时减少或损害委托人利益的行为。

再次，契约的不完全性。“委托－代理”关系是一种契约关系，这牵涉到是否存在一种缔约双方能签订包括所有约束条件、所有解决方案的完全契约的问题。根据“委托－代理”理论，由于双方的信息不完全，一方面全体人民不可能了解政治候选人的所有情况，另一方面政治候选人是否会完全兑现他的选举承诺也是不确定的。假定让“委托－代理”的双方缔结一个无所不包、无所不能、完美无缺的契约是不现实的；同样，假定全体人民的投票都能出于理性、全体人民会随时关注政治代理人的表现并积极有效地监督、约束他们，这也是不现实的。因此，不能指望通过缔结一个明确的完全契约来约束政治代理人。既然契约具有不完全性，那么，政治代理人的“越轨”行为也就在所难免。

最后，责任风险的不对称性。当近代代议制民主制度出现、国家的所有权与管理权分离后，全体人民与政治代理人之间的利益、责任、风险的不对称现象随之出现。政治代理人的努力工作可能给国家带来巨大的利益，而他们本人却只获得相对而言极其微小的报酬；而政治代理人如果利用权力给自己带来巨大收益却使国家和全体人民遭受损失，他们只不过承担很小的损失（如去职、道德谴责、课以罚金或失去人身自由），这样的代价与国家付出的经济损失并不对等。这种不对等使得政治代理人有可能为了个人利益而滥用权力、以权谋私、掠夺公共资产、收受贿赂，从而侵害全体人民的利益。

如果说，“委托－代理”关系产生的“政治内部人控制”问题是所有近代代议制民主国家均可能面临的问题的话，那么，改革时代中国的“政治内部人控制”问题则具有更多的特殊性。这一特殊性与当代中国政治生活中国家主权的“所有权缺位”具有紧密关系。

实际上，只有在“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的君主制中，所有者才是真实、有效的。“所有者缺位”几乎是所有代议制民主国家的共同特点，因为国家权力为全体人民所有一直是人类政治思想史上的一种理想，尽管在实践中或多或少地赋予了公民一定的政治权利和公民权利，但公民并不会在日常生活中随时行使这些权利。更重要的是，由于信息不对称和监督机制的不足，全体人民可能无法有效行使所有者的权力，而几年一次的选举甚至激烈的革命都不能真正约束政治代理人的行为。这是现代人类政治生活的一个根本性难题。从理论上讲，全体人民拥有最终的国家权力，但实际上全体人民作为一个整体缺乏具体的行为能力，而原子化的个体又不具备行使国家权力的可能，也缺乏监督国家权力行使的机会，很少有公民会投入时间和精力来为国家的管理活动操心。因此，全体人民只能委托国家机关来行使具体管理国家的权力，让中央到地方的各级政府机关行使各种权力。由于政府本身也无具体行为能力，只能由官员代表政府来管理社会公共事务，于是，官员以政府的名义并按照法律授予的权力管理和控制着社会活动。这样，就出现了全体人民―民意代表―政府―政府官员这样一种多重的委托代理链。

在中国，形式上也存在着这样的委托代理链，而现实的政治运行却是另一回事：作为初级代理人的人大代表在国家机构中并不具有真正的决定政府官员的权力；地方政府官员与地方名义上的国家权力所有者即公民之间并不存在直接的负责关系；地方政府成员理论上由本级人大选举产生，但实际上却是由中央或上级任命的，这一事实上的任命制决定了地方政府官员主要忠诚于中央或上级政府，而不是当地的居民，当地居民也无法决定地方政府官员的去留。由于上级政府对下级政府的信息成本或监督成本极高，因此难以控制地方官员的行为，从而导致地方政府既脱离当地居民，也远离中央或上级政府的局面，结果便产生了严重的“内部人控制”问题。近年来各地频频出现重大责任事故、官商勾结甚至侵害当地民众利益的事情，正是这种问题的具体显现。

改革以来，在从计划经济向市场经济转变的过程中，国有资源和国有资产分配、国有企业改革、国有部门转制等关键方面，其权力主要在各级地方政府手中，如何改革，如何分配资源，均缺乏明确的外部约束。在“试错性改革”的口号指引下，政府官员如何行使手中的权力，几乎成为一件政府自我决定、自我控制的事，改革成了少数人的专利，民众仅仅被视为改革的对象，传统意识形态的约束力也基本上不存在了。这是当前中国政治生活中“政治内部人控制”较为普遍的另一个重要原因。

二、“政治内部人控制”与改革的精英化

在现代企业理论中，有一种理论将“委托－代理”过程中委托人与代理人之间的关系看作是一种雇主与管家之间的关系，并认为企业经理人员获得较大的控制权不一定会导致所有者利益的损失。