杨雪冬：政治文明、现代国家与宪政建设

【内容摘要】政治文明与宪政建设密切相关。文明化是公共权力运行的内在要求，是政治的内在属性；现代宪政建设是现代政治文明的基本标志和制度性保障。现代宪政建设不仅是制订宪法，更是实践宪法。各国政治文明发展水平的差距实际上也是宪法实践程度的差别。因此，宪政文明建设除了要考虑到现代政治文明的普遍性原则外，还要照顾到各国的国情。就中国来说，宪政文明建设包括国家宪政化、政党宪政化以及社会宪政化三个方面，任何一个方面都不可偏废。

【关 键 词】公共权力/政治文明/宪法/宪政建设/中国

政治天然就是“文明的”，但又需要不断进行着“文明化”的训练和规范。之所以如此，一方面在于政治是人类区别于其他物种的文明活动之一，是为了实现共同目标而协调关系、组织集体行动的行为；另一方面，政治是围绕权力运行的，而权力是容易腐败和被滥用的，蜕化为威胁性力量，伤害或破坏人类的文明生活。因此，权力必须受到约束和规范，不断被驯化和“文明化”。

近代以来，尤其是现代国家的出现，给政治权力的使用提供了迄今为止最为系统完整的制度形式，国家不仅成为施用政治权力的基本单位，而且也是各种社会主体行动的制度平台和框架。在这个意义上，现代政治的文明化实质上就是现代国家的“文明化”，即现代国家要按照人民的意愿来使用权力，以满足他们的要求，并获得存在和持续的合法性。因此，以限制政治权力为核心的“宪政”是现代国家“文明化”的重要内容，并且也成为现代政治文明的主要体现形式。更为重要的是，限制权力的方式和措施也随着国家活动范围和干预领域的增加而不断丰富，并逐步制度化，从宪法逐步扩展到政府结构设计、公民社会建设等诸多方面，形成了以法律制约权力、以权力制约权力、以社会制约权力，以权利制约权力的复合宪政格局。尽管限制权力是每个国家面临的共同问题，许多制度规定和政策措施具有趋同性，但是由于国家背景的不同而在制度结构、限制的范围和程度等方面依然有所差别，这就使得宪政建设在各国呈现出不同的进路和形式，也在一定程度上造成了现代政治文明的多样性。政治文明的多样性并不排斥各国宪政建设相互学习的可能性，反而证明了各国相互学习的必要性。

本文分为四个部分。第一部分讨论为什么政治文明建设需要对公共权力进行制约；第二部分分析现代国家建设的过程中，宪政是如何发展和拓展的，提出宪政是现代政治文明的重要内容；第三部分讨论一些发展中国家在实行民主化之后，宪政建设与社会经济发展绩效的关系，认为宪政文明建设不仅是立宪的过程，还是在国家和社会两个领域中实践宪法精神的过程；第四部分结论简要总结中国当代宪政文明建设的进程和经验，并提出中国的宪政建设应该包括国家宪政化、政党宪政化以及社会宪政化三项内容，三者要同步进行，相互支持。

一、公共权力、权力制约与政治文明

公共权力对于人类社会的意义及其潜在的破坏性，无论在规范意义上还是在实证意义上都得到了充分的证明。公共权力有两层含义：满足公共需要的权力；公共同意所产生的权力。然而，无论权力是否来自公众的明确承认或同意，都必须在一定程度上满足公众的需要，否则公共权力就失去丁存在的前提。正如马克思所说，即使在“专制国家中”，政府的作用之一也要“执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”①。因此，公共权力存在和延续的底线是满足社会政治共同体的需要，维护后者的存在。公共同意则是现代公共权力的形式特征，是“人民主权原则”的体现。即便是经过公共授权产生的权力，也需要满足公共的需要，否则就失去了理由。

至于政治，就是围绕公共权力的产生、运用、制约和维持而形成的一系列活动。因此，公共权力的意义实质上也是政治的意义。对于政治的意义，中西主流思想家都给予了高度的评价，认为政治是实现社会共同体的共同目标或共同的善的活动。孔子说，“政者，正也”②，“子为政，焉用杀？子欲善，而民善矣！”③。在儒家那里，政治是实现善的一种方式。古希腊的柏拉图、亚里士多德认为，人是天生的政治动物，政治是实现至善的事业。亚氏说：“政治学术本来是一切学术中最重要的学术，其终极（目的）正是为大家所最重视的善德，也就是人间的至善。政治学上的善就是‘正义’，正义以公共利益为依归。”④这些原典性判断在后来者那里得到了进一步的丰富，并且随着政治生活的复杂化而有了更加明确的判断。尤其重要的是，古希腊思想经过近代学者的发展，成为现代政治运行的基础理念，演生出规范政治权力运行的各种原则和制度，并随着现代化进程扩散到各个国家，成为了现代性的重要内容。

公共权力作为政治生活运转的核心，其意义来自人类生存与发展的需要，这集中体现在三个方面。首先，公共权力的产生和再生产是人类生存的需要。尽管霍布斯“丛林”状态是理论假想，但反映了初民所处的艰难生存环境。面对各种风险和危险，人们必须团结起来，把个人权利转移出来，形成公共权力，以动员和分配有限的资源，确保整个群体存在下去。即便在现代社会，物质财富的丰富和个人能力的提高也难以取消公共权力。因为许多问题是无法依靠个人或小群体来单独解决的，必须通过公共权力来加以协调，以调和各种利益关系，形成有效的集体行动。尤其是大量的人为风险具有明显的跨地域、跨人群、跨国界的特征，更需要公共权力发挥作用。其次，公共权力的存在和运转是人类发展的需要。人类的发展从根本上说就是个人的全面发展。公共权力的存在和运行为个人的发展提供了必要的制度保障和物质基础。一方面，公共权力通过各种制度规则的设计保障了个人的权利；另一方面公共权力通过资源的重新配置和再分配，为个人发展提供了必需的公共品，而这些公共品是私人或市场无法提供的。联合国制订的人类发展指数实际上衡量的是公共权力提供的公平水平，包括了健康、教育和体面的生活三项内容。虽然这三项指标的提升需要得到社会各个方面的支持，但公共权力无疑是其中的主导力量。再次，公共权力的运行满足着人类的社会性和参与性要求。参与公共权力的运行既满足了人的社会政治需要，也有助于培养人的公共意义与合作精神。人的需求是多样性的，并且具有层次性，社会政治参与相比于物质满足来说，是更高层次的需求。通过集会、投票、建议、结社、抗议等多种活动形式，个人或团体参与到公共权力的产生和运行过程中，不仅熟悉和了解了政治生活，增强了相互的认同，培养了政治能力，从而也更容易达成了合作。更为重要的是，公共权力作为社会利益关系的平衡器，是解决各种社会矛盾的主要手段。人们通过政治生活使利益关系的解决控制在可协调的范围内，从而也减少了利益冲突的暴力化。

公共权力自产生以来有着多种形态，而国家则是其迄今为止最为稳定和普遍的形态。在马克思主义经典作家看来，国家的出现是文明时代到来的标志之一⑤。国家是社会创立的保护自己共同利益，免遭内部和外部侵犯的机关⑥。从而，政治文明有了现实的制度载体。一方面，个人和群体生活在国家设定的规则和管辖的范围之中，有了规则感，另一方面，也是更重要的，国家使社会生活分化所引发的矛盾控制在一定的限度内，从而确保了社会政治生活的秩序。正如恩格斯所说：“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内。”⑦

以国家为载体，政治文明的含义就明确了下来。所谓的政治文明有两重含义。第一个含义是政治生活的“文明化”。参与政治活动是人类的一种文明行为，表现为社会个体和群体关心和参与公共生活、政治过程，维护和增进公共利益。在这个意义上，政治文明是社会取向的；在规范意义上，代表着政治发展的理想目标。这个含义在古典时代就已经确定下来。有学者考证，中文的“文明”一词，译自英语“civilization”。在西方语言的脉络中，“文明”一词与“政治”一词是同源的，也就是说，“文明”原本就具有“政治”的意义，而“政治”原本也具有“文明”的含义。“政治”与“文明”是两个相统一的概念⑧。

政治文明的另一个含义是国家的“文明化”，指的是国家不断接近“公共权力”、“公共意志”角色，行为“非暴力化”程度的提高过程。这个含义是国家取向的，过程意义上的。由于国家在政治生活中的核心地位，国家的“文明化”似乎更为重要。经典作家发现的国家的“暴力工具”本质并没有否定国家的“文明化”，反而确认了文明化的必要性。因为统治阶级必须借助国家来显示自己控制的“公共权力”具有公共性，并通过社会意志来实现自己的利益。正如马克思所说，“因为国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式，所以可以得出结论：一切共同的规章都是以国家为中介的，都获得了政治形式”⑨。

国家的“文明化”集中体现在三个方面。首先，国家通过垄断暴力，而不是滥用暴力维护了社会政治生活的基本秩序。国家利用暴力垄断限制了社会内部冲突的升级，特别是暴力行为的扩散，并运用垄断的威慑地位，减少了对抗行为的发生。其次，国家通过为社会成员，特别是被统治者或弱势群体提供必需的公共品，维持了社会关系的相对稳定。恩格斯说，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，每一个专制政府都十分清楚地知道它们首先是河谷灌溉的总管”⑩。第三，国家的行为是有规则的，或者说需要法律和制度的保证。规则化和制度化不仅可以规范社会行为者，而且也能规范国家行为，使国家行为带有稳定的“预期性”，从而为社会关系的调整提供更可靠的参考。因此，垄断暴力和减少暴力、提供公共品、协调社会关系以及国家行为的规则化、制度化就成为国家“文明化”的基本内容。

从另一个角度看，国家需要实现“文明化”是由国家及其代表的公共权力的本质和运行方式决定的，因为二者都有滥用和腐败的可能。国家所代表的公共权力具有三个突出特征。首先，公共权力具有强制性。一方面，对暴力的垄断为国家权力的行使提供了物质基础，另一方面国家权力是以“公共意志”的形式出现的，具有要求社会公众服从的合法理由。恩格斯在分析国家的起源时，特别强调了设立“公共权力”是国家的基本特点，而宪兵、监狱以及各种强制性设施则是公共权力的具体体现。在他看来，这些强制性组织和设施在氏族社会中并不存在，即使在阶级对立还没有发展起来的社会和偏远地域，它们也可能极其微小，甚至若有若无。但“随着国内阶级对立的尖锐化，随着彼此相邻的各国的扩大和它们人口的增加，公共权力就日益加强”(11)。其次，公共权力是通过委托―代理的形式运转起来的。不论产生的方式是任命、考试还是选举，各级官员都是国家权力的具体代理者和使用者。如果无法对其实行有效的监督和激励，那么官员就会滥用权力，用自己的利益来吞噬“公共权力”和公共利益。恩格斯指出，“官吏既然掌握着公共权力和征税权，他们就作为社会机关而凌驾于社会之上”，成为与社会相异化的力量的代表。其掌握的国家权力大大提升了其个人的影响力，因此，“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机构加在一起还要大的‘权威’”(12)。恩格斯认为，这些官吏虽然在名义上是社会的“公仆”，但很容易变成“主人”(13)。再次，公共权力具有扩展性和渗透性。公共权力不仅是一种影响力还是一种控制力，其影响范围的扩大和控制领域的增加既是由权力的本质决定的，也是社会生活发展与变化的需要。尤其重要的是，随着生产力和分工的发展，社会生活也日益复杂，因此公共权力所实行的关系也更加必要。后者“凌驾”于社会之上，可以用“公共意志”来设置社会生活运行的规则，协调各种利益关系。这样，我们就看到公共权力是在两个方向扩展和渗透的。一个方向是不断增加的公共部门和公共领域，典型代表包括经济上的国有企业、政治上的政党、文化方面的意识形态等；另一个方向是不断扩大的私人领域和日益增强的市场领域也受到了公共权力的渗透。一方面，公共权力为它们设置规则，维护其相对的独立性与权利；另一方面，公共权力也对它们进行更加精细化的管制。

综合上述两个角度的分析，我们看到，