张康之 张乾友：效率与公平的两种解决方案

【内容提要】在效率与公平的问题上，新制度主义与罗尔斯代表了两种不同的解决方案。新制度主义认为，有效地保障私有产权制度将会带来效率，但是，公平问题影响效率又是一个无法回避的现实。因而，新制度主义走向了对意识形态的求助，认为意识形态如果能够使人们接受现存制度是公平的，就不会因公平问题而影响到效率。与新制度主义不同，罗尔斯提出的“作为公平的正义”原则通过设定“无知之幕”下的个人选择而在理论上解决了公平问题，从而为效率的实现扫清了障碍。但是，罗尔斯的证明仅限于理论，对于20世纪社会治理的实践却鲜有影响。

【关 键 词】效率/公平/新制度主义/罗尔斯

管理型政府的核心价值目标是效率与公平，但是，它总是面对着效率与公平不可兼得的局面。特别是二战以后，人类进入一个相对稳定的持续发展期，效率与公平之间的矛盾也就被更加突出出来了。对于近代以来的整个历史阶段来说，如何处理效率与公平的关系，一直影响着社会的发展。因此，它引起了学术界广泛的兴趣，各个思想流派都试图对这一问题作出回答，试图提出自己的解决方案。其中，新制度主义与罗尔斯在效率与公平方面的研究影响最大，也是人们经常提起的。但是，当人们提起它们的时候，往往偏执于一方，能够认真地对它们加以比较研究的成果是不多的。这可能是因为新制度主义属于经济学流派，而罗尔斯则是20世纪最有影响政治哲学代表，学者们以为在它们之间没有可比较性。其实，它们都从各自的角度提出了效率与公平的解决方案，有着主题的一致性，对它们进行比较是完全可能的。而且，为了探讨有益于效率与公平之解决途径的方案，对它们加以比较也是必要的。

一、新制度主义的效率与公平的解决方案

从经济学的角度看社会问题，特别是看与社会治理相关的问题，最为关心的是效率。新制度主义经济学也不例外，在20世纪，新制度主义经济学之所以成为名声大噪的思想流派，在很大程度上是因为它对效率问题提出了新的解决方案。我们知道，古典经济学认为，市场中的问题都可以通过完全的竞争来加以解决，不存在交易成本的问题，只要借助于“看不见的手”，就能够使资源配置达到帕累托最优。科斯对这一假定逻辑上的合理性给予了肯定，并在此基础上提出了著名的“科斯定理”：若交易成本为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易达到资源的最佳配置。但是，他同时也指出，交易成本为零的情况在现实中是不存在的。交易成本的出现可能会使市场交易低效甚至无效，因此，有必要进行权利界定。他认为“一旦考虑到进行市场交易的成本，那么显然只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行……在这种情况下，合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响。一种权利的调整会比其他安排产生更多的产值。”[1](P20)

科斯认为，在完全竞争的假设中，对生产的安排是通过要素所有者之间的讨价还价完成的。由于交易成本的存在，讨价还价的成本可能高于某种安排的产值增长，这就导致了市场的无效率。如果采用企业这样一种经济组织形式替代市场交易来组织生产，只要企业的行政成本低于市场交易成本，生产就将更为有效。当然，并非所有企业行政成本都低于交易成本，因此，政府就有必要进行直接管制，强制规定各种生产要素应如何使用，其标准当然是根据行政成本低的企业制定，其结果就是要确立起企业的产权。由于这一产权结构本身是有效率的，生产的结果自然也就意味着高效。

尽管科斯的理论对交易成本和产权本身的特性都未作出明确的阐述，但其关于“交易成本不为零”和“通过产权界定设立企业以替代市场”的结论却得到新制度主义经济学家们的普遍肯定。此后，无论其追随者还是批评者，都是在他的“产权决定论”的思路下寻找自己的理论方向的。既然产权制度是经济效率的关键，那么，确立一种有效的产权制度，就成了达成经济效率的必要举措。所谓有效产权，在新制度主义者看来，就是指私有产权。通过对法国、西班牙、荷兰和英国四国经济史的考察，诺思与托马斯得出了这一结论。他们指出，法、西两个中世纪强国不能与荷、英一争高下的原因在于：他们被卷入争夺政治统治的斗争而不能创建一套提高经济效率的所有权。资源相对有限的荷兰能获得成功，则是因为这些过去的西班牙省份成了欧洲第一个具有近代所有权体系的国家，表现为土地私有制、自由劳动力、私有财产和市场。英国能在19世纪初迅速超过荷兰，也得益于圈地运动，因为这一运动消除了地权中的许多公有制成分。

所以，根据新制度主义的观点，“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”[2](P5) 有效率的经济组织需要一种特定的制度安排，以便造成某种机制，使每一活动的社会收益率和私人收益率近乎相等。如果所有权未予界定或界定了而没有付诸实施，私人和社会的收益率就会出现不一致，这意味着某个第三者不经同意获取了某些收益或付出某些成本。其后果就是表明产权制度无效、“搭便车”的存在以及其他外部性问题的出现。这一从经济史考察中得出的结论，暗合了科斯的观点，并进一步指明了私有产权对经济效率的作用。可见，新制度主义的效率目标是依系于对私有产权的追求之中的。

根据理论的逻辑，在私有产权的有效性假设提出之后，为了证明经济效率的可实现性，就需要在社会制度上做文章了，即要求确立一种与私有产权相一致的制度。这一点正是新制度主义以“制度”二字冠名的原因。根据新制度主义的理论，一旦保证私有产权的制度条件得到满足，经济运行便会达到帕累托最优：在任何改变都不可能使至少一个人状况变好的同时，又不使任何人的状况变坏。相应的，制度运行也会达到一种均衡，现有的制度安排和制度结构业已达到了理想的境地，再也没有调整的必要。

然而，正如帕累托最优只是一种理想状态一样，制度均衡在现实中也是不存在的。造成制度非均衡的原因，主要是制度供给不足，如“搭便车”问题。根据新古典模式的意见，个人行为服从一种基于成本―收益计算的效用函数，在个人的效用追求中，如果不能提高收益，就只能降低成本，最简单的办法就是“搭便车”。这必然使私人收益率与社会收益率不一致，导致产权制度的无效。要想解决“搭便车”的问题，不论是采用国家强制还是提供公共产品的办法，显然都会造成利益受损(前者是搭便车者直接受损，后者是其他人间接受损)，也不符合帕累托改进的要求。

当然，诺思认为，新古典模式关于个人行为函数的设定过于简单，他说，“我们观察到，当收益超过成本时人们违反社会规则；我们同样也观察到，尽管个人主义的计算要他们不这样做，人们却遵守这些规则。”[3](P50) 此外，“个人在成本―收益计算中仅以获得更多的尊严作为利益取向的行为模式是广泛存在的。”[3](P60) 这表明，除了效用函数之外，显然还有价值观念在影响着人们的行为。它让人们相信现存制度是公平的，从而，甚至当私人的成本一收益计算使这样的行为合算，个人也不会违反规则或侵犯产权，自然也不会发生“搭便车”这种违反规则的行为。那么，这样的价值观念是由谁提供的？诺思的答案是，意识形态“引导人们成为搭便车者的必要费用是与对现行制度合理性的理解正相关的。”[3](P59) 只有意识形态才能让人们相信现行制度存在的合理性。于是，诺思便得出了这样一个结论，即效率的达成是以使人们相信当前制度公平合理的意识形态的存在为前提的。要让人们相信其为公平，需要一个成功的意识形态。这个意识形态必须解释现存的产权结构和交换条件是如何成为更大的体制的组成部分的，以便从过往因素中得出现行制度的合理性；它必须是灵活的，以便能得到新的团体的忠诚拥护，或者作为外在条件变化的结果而得到旧的团体的忠诚拥护；它还须能通过教育这种对合理性的投资促进一些群体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事，因为这些行为本身就会让人感到不公平。

从诺思的观点中，我们看到了新制度主义经济学的真实底蕴，它认为，效率与公平的关系是这样的：效率依赖于制度，能够保证私有产权的制度就能够带来有效率的生产，扩展开来，也就是有效率的社会及其发展。但是，制度即使解决了效率的问题，却没有解决公平的问题，如果公平的问题得不到解决的话，那么效率也就会变得不可能了。所以，需要得到意识形态的支持，即通过意识形态而让人们感受到公平，只要人们得到了这种感受，就会转而遵守规则和按照制度设计的原则办事。这样一来，效率与公平也就达致了谐调。在这里，我们不得不提出一个疑问，那就是保证私有产权的制度如果存在着不公平，什么样的意识形态才能够掩盖住这种不公平，让人不仅不能感受到不公平，反而会感受出它的公平呢？如果存在着这种意识形态，它是否是可取的呢？而且，这种意识形态如果不用“谎言说了一百遍就会变成真理”这一“铁律”，又怎能保证人们会感受到公平呢？可见，如果这个问题得不到解决，那么新制度主义关于效率的全部证明也都变得没有什么意义了，即使出现了所谓帕累托最优，也只是一种假象。

二、罗尔斯的“作为公平的正义”

罗尔斯对效率问题的解决是直接从公平出发的。在《正义论》中，他首先要解决的是公平的问题，即寻找一种资源分配的正义方案，或者说，通过这样的方案去贯彻他的正义观。他所提出的要求是：“所有社会价值――自由和机会、收入和财富、自尊的基础――都要平等的分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”[4](P62) 在他看来，只有合乎每一个人的利益，才会包含着效率。他为效率原则所设定的内涵是“自然的自由体系”和“自由的平等”，并认为，这一效率原则予以保证的效率目标仍然是帕累托最优，它在分配方案中体现的是：“对于某种社会基本结构的安排来说，如果没有别的可改善某些人的前景而不损害另一些人的前景的再安排方式，这种安排就是有效率的。”[4](P71)

罗尔斯也看到，对一个社会而言，满足帕累托最优的分配方式实际上有很多，正义论的任务就是要在其中进行选择，找到一种正义观来选出一种有效率的同时也是正义的分配方式。这样，就能超越单纯的对效率的考虑，而且是以一种与它相容的方式超越。单纯的效率考虑并不必然是正义的。比如，农奴制就符合帕累托最优，因为对其作出提高农奴期望的改变必然会降低土地所有者的期望。因此，“仅仅效率原则本身不可能成为一种正义观……它必须以某种方式得到补充。在自然的自由体系中，效率的原则受到某些制度背景的约束，一旦这些约束被满足，任何由此产生的有效率的分配都被承认是正义的。”[4](P72) 这就清楚地看到，罗尔斯实际上对科斯关于制度决定效率的迷信作出了不同的回答。因为，在罗尔斯的眼中，单纯考虑效率的问题，所有的制度都能达到帕累托最优，但是，并不是所有的制度都能提供“公平的正义”。一个没有公平、没有正义的制度，即使是有效率的，又有什么意义呢？表面看来，科斯和罗尔斯都把理论的重心放在制度的追寻上，但是，关于制度的认识，罗尔斯显然考虑的要更具体一些。

与作为经济学家的科斯相比，罗尔斯的理论具有更强的哲学色彩，所以，罗尔斯不能满足于关于制度的功能叙述(保障私有产权)，而是要对制度的发生进行探讨。这样一个思路把罗尔斯导向了对契约论的求助。罗尔斯关于制度的背景思考是契约论的，他设想所有人是处在“原初状态”中的理性和相互冷淡的个人，被“无知之幕”所遮蔽，因而，没有人知道自己在社会中的地位，也没有人知道自己在先天资质、能力、智力、体力等方面的运气。这保证了任何人都是在不会因自然的机遇或社会环境中的偶然因素得益或受害的情境中进行正义原则的选择。这些正义原则是：“第一个正义原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则)；第二个正义原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：(1)在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益(差别原则)；(2)依系于在机会公平平等的条件下职务和社会地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。”[4](前言P7－8) 只要满足了两个正义原则，分配方案就将超越单纯的效率目标，得到公平这一向度的补充。效率和公平共同融入了一种正义观，这就形成了“作为公平的正义”。

罗尔斯的两个正义原则是他的正义理论的核心，