孟祥科：孙中山五权宪法思想探析

摘要：孙中山先生的五权宪法思想是其宪法思想的一部分。五权宪法思想是关于国家权力如何配置与控制的理论。本文对这一思想作了初步的探索：其根本目的在使中国能够发展经济，摆脱落后状况从而为人民谋幸福；五权宪法是实现中国社会法治的保障，从而实现直接民权；五权宪法是建立在中国的国情基础上的五权分立，五权之间关系是分工而非分权；五权宪法思

想在宪法层面得到了不同程度的落实。

关键词：五权宪法；根本目的；法治；五权分工

孙中山作为中国近代民主革命的伟大先行者，毕生投身民主革命，推翻了封建帝制并始终捍卫共和制度，为了改造中国耗尽毕生的精力，在历史上建立了不可磨灭的功勋，在政治上也为后继者留下珍贵遗产。其中五权宪法思想作为他的遗产之一，值得后人很好的研究和继承发扬，本文试图对这一思想作一初步探讨。

宪法是什么？简而言之，宪法就是限制政府权力、保障人民权利的根本大法，是人民与政府之间订立的契约。用孙中山先生的话说：“宪法者，国家之构成法，亦即人民之保障书也。” 五权宪法思想是孙中山宪法思想中的一个部分，当然也是最具有特色的一个部分。它所要解决的主要是国家权力如何配置与控制的问题。五权宪法是一个完整的理论体系，既具有理想的制度设计理念，又在他逝世后的实践中得到逐步落实。

一 五权宪法目标是使中国能够发展经济，摆脱落后状况从而为人民谋幸福

中国近代民族资产阶级软弱，中国又饱受帝国主义之害，有感于此，孙中山对发展中国实业、实现国家工业化抱着强烈的希望和远大的理想，如何实现这一理想，保障人民权利，实现人民幸福，他希望在中国建立一个强有力的政府，而五权宪法在他看来能够实现这一目标。孙先生认为：“在一国之内，最怕的是有了一个万能政府，人民不能管理；最希望的是要一个万能政府，为人民使用，以谋人民的幸福。”孙先生认为，按照他的五权宪法，就可以建造一个万能政府。为此，他把国家的政治大权分为政权和治权两个部分。政权要被完全交到人民的手内，要人民可以直接去管理国事。这个政权，便是民权。治权要被完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务。这个治权，便是政府权。政权分为选举权、罢免权、创制权和复决权，治权分为立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。孙先生认为人民有了四个民权，“便不怕政府的力量太大，不能够管理。”“四个民权，就可以说是机器上的四个节制。有了这四个节制，便可以管理那架机器的动静。政府替人民做事，要有五个权，就是要有五种工作，要分成五个门径去做工。人民管理政府的动静，要有四个权，就是要有四个节制，要分成四方面来管理政府。政府有了这样的能力，有了这些做工的门径，才可以发出无限的威力，才是万能政府。”虽然当今万能政府被有限政府取代，但在当时孙中山是希望通过一个万能政府打造一个强有力的政府，为实现经济发展和人民幸福提供政治保障。

二 五权宪法是实现中国社会法治的保障，从而实现直接民权

孙中山认为他的奋斗目标就是要以一身结束数千年专制人治之陈迹,而开亿万年民主法治之宏基。应当适应法治潮流，在中国建立一种法治社会。法治社会的基础“则宪法是也”。国家宪法良，则国强；宪法不良，则国弱。强弱之点，尽在宪法。并以美国为例进行了论证，认为美国法治社会就是建立在其宪法基础上的，美国宪法是良宪，“几为十九世纪以来第一之完全宪法”。所以，孙先生希望能够在借鉴国外宪法和中国传统政治制度的基础上创制一个“完全优美之宪法”，“表示我国宪法为二十世纪以后之法，且表示中国人之中国为最早开化之国，将见各国效我国之成规，抄袭我国之宪法。”这样的宪法就是孙先生自己倡导的五权宪法，“将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做‘五权分立’”，该宪法将“创建破天荒的政体”。

在法治的保障下，人民可以依法行使自己的民主权利，孙中山认为，五权宪法“是打破”资产阶级专制的“工具”，是“实行民治的根本办法”，其中“最重要的就是县自治，行使直接民权”。能够有“直接民权才算是真正的民权”。在以县为单位的自治中，人民享有完全的直接民权，所谓“其国民有直接选举官员之权，有直接复决法律之权”。列宁认为，罢免权是真正民主制的基本原则。只有承认和实行罢免权，才能被认为是真正民主和确实代表人民意志的机关。在这四项政权中，选举权和罢免权是管官吏的，即“选之在民，罢之亦在民”，创制权和复决权是管法律的，即符合人民利益的法律则创制之，违背人民利益的法律则舍弃之。所以，孙中山认为，只要人民拥有了以上四项政权，就能“管理政治”，“管理政府”，使人民真正成为“政府的原动力”，使政府的工作“随时受人民指挥”。“用人民的四个政权，来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权机关，”只有这样，“民权问题才算是真解决，政治才算是有轨道”。

三 五权宪法是建立在中国的国情基础上的五权分立，五权之间关系是分工而非分权。

所谓“五权分立”就是将政府的权力划分为立法、行政、司法、考试、监察五权，然后分别归五个独立的部门来行使。“五权分立”是孙中山的一大创造，史料表明，孙中山先生至少在1904年就有了五权分立的思想。[1]正如他所说：“各国的宪法只有国家的政权分作三部，叫做三权，从来没有分作五权的。五权宪法是兄弟创造出来”。

1906年11月，孙中山将五权分立观公诸于世。他指出，“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考试权和纠察权的五权分立的共和政治。”“我期望在我们的共和政治中复活这些优良制度，分立五权，创立各国至今所未有的政治学说，创建破天荒的政体，以使各机关能充分发挥它们的效能。” 12月，在东京《民报》创刊周年庆祝大会的演说中，孙中山再次提出要在中国实行五权分立这一“破天荒的政体”。1914年7月，在孙中山手书的《中华革命党总章》中提出，在中华革命党总部之内，应当设立行政院、立法院、司法院、监察院和考试院，五院独立平行，“使人人得以资其经验，备为五权宪法之张本”。

孙中山的设想是建立在他对中国国情了解的基础上的。他认为，一个国家的政治制度必须符合自己的国情，外国的制度只能借鉴，不能照搬。他坚决反对不究中国国情，奉欧美三权分立为金科玉律。他说：“宪法者，为中国民族历史风俗习惯所必需之法。三权为欧美所需要，故三权风行欧美；五权为中国所需要，故独有于中国。诸君先当知为中国人，中国人不能为欧美人，犹欧美人不能为中国人，宪法亦犹是也。适于民情国史，适于数千年之国与民，即一国千古不变之宪法”。

有学者认为，孙中山五权宪法方案由西方三权分立原则发展而来，其中所包含的分权色彩显而易见，其设想包含着机构分立、互相制约、防止专权的精神。[2]还有学者认为，孙中山否认三权分立模式，是由于这种分权体制下权力配置的不平

衡导致了权力制约上的不平衡。因此，孙中山并未否定分权所导致的各部门之间的制约关系及其意义。[3]其实，孙中山的五权关系是分工而非分权，是合作而非制衡。孙中山认为，“政府替人民做事，要有五个权，就是要有五种工作，要分成五个门径去做工。”由不同的机关去行使不同的国家权力，这是任何国家都存在的，与分权并无多大瓜葛。孙中山认为，“五权宪法是根据三民主义的思想，用来组织国家的。好像一个蜂窝一样。全窝内的觅食、采花、看门等任务，都要所有的蜜蜂分别担任，各司其事……。建设一个国家，好像是做成一个蜂窝，在窝内的蜜蜂，不许有损人利己的事，必要井井有条，彼此毫不冲突。”孙中山并不主张以权力制约权力，并不主张“给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段”，让各种权力之间“彼此有所牵制”。在孙中山先生的五权宪法中，政府五权地位平等，分立之中仍相联属，不致孤立，无伤于统一。孙中山对政府权力的防范一方面寄希望于官吏的政治道德――承袭中国古代“贤人政治观”的一种表现，另一方面依赖于人民的四大直接民权的控制。换言之，孙中山主张的是贤能官吏的自我约束和以权利制约权力。由此可见，“孙中山先生创立五权宪法的初衷――五权相维而不抗衡。”五权宪法实际上只是借鉴了西方三权的表现形式而没有采纳其间的分权制衡。之所以如此，还是在于孙中山先生试图建构一个万能的政府为人民谋幸福。

四 五权宪法思想在宪法层面得到了不同程度的落实

1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会在广州召开。大会发表的宣言观点，“民权运动之方式，规定于宪法，以孙先生所创立之五权分立为之原则，即立法、司法、行政、考试、监察五权分立是已。”其后，《国民政府建国大纲》第1条明确规定，“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国。”这就为国民党取得胜利后贯彻执行五权宪法思想提供了保证。在孙中山逝世后，五权宪法思想逐步得到落实。

1928年国民党中央常务会议通过了《训政纲领》、《中华民国国民政府组织法》，确定了训政时期的五院制度，把政权托付给国民党的最高权力机关，把治权托付给国民政府。1931年6月1日，南京国民政府正式公布施行《中华民国训政时期约法》，孙中山先生五权宪法思想第一次在宪法层面得到了某种程度的落实。该约法以《国民政府建国大纲》为依据，以《训政纲领》等为蓝本，规定国民党行使中央统治权，国民政府行使五种治权，并训导四种政权的行使，规定在中央政府的组织上实行五权制度。在训政时期一开始即行五权政府的形式，与《建国大纲》第19条的在宪政开始时期，中央政府当完成设立五院，以试行五权之治不甚吻合，使得五权政府一开始就处于党治之下。

1936年5月5日，南京国民政府公布了《中华民国宪法草案》，史称“五五宪草”。五五宪草以三民主义为依归，在政制上实行国民大会制、五院制，政权由国民大会行使，治权归诸总统及五院。国民大会由民选产生，行使创制、复决、选举和罢免四权，修改宪法等权力。但又规定国民大会的常会每三年由总统召集一次，且会期仅仅为一个月。

1946年11月，国民大会在南京开幕，并于12月25日通过了《中华民国宪法》，并由国民政府1947年元旦公布。这一部宪法是中华民国的最后一部宪法，其序言宣称，“中华民国国民大会受全体国民之托付，依据孙中山先生创立中华民国之遗教，为巩固国权，保障民权……制定本宪法……。” 该宪法在某种程度上是贯彻了五权宪法思想的。该宪法第25条规定，“国民大会依本宪法之规定，代表全国国民行使政权。”其职权包括选举、罢免总统和副总统、修改宪法、复决立法院所提之宪法修正案。但是关于创制、复决两权，除修宪和复决修宪提案规定外，要待全国有半数之县市曾经行使创制、复决两项政权时，由国民大会制定办法并行使之（第27条）。这些某种程度上体现了权能区分论。在中央政府机关也实行了五院制，体现了五权分立论。从上面的阐述来看，孙中山先生的五权宪法思想在宪法层面得到了不同程度的落实，但是可以说又没有哪一部宪法（草案）完全是按照五权宪法来设计的。宪法的理想与现实之间出现了隔阂。

综上所述，孙中山的五权宪法学说既承续了西方民主政体中的合理方面，又吸收了中国传统政治模式中的有效部分；既是对中外政治制度的批判吸收，又是对中外宪政学说和基本模式的创新。它是在中国历史条件下形成的一种既超出西方民主政治理论，又带有鲜明中国特色的宪政理论。五权宪法学说是中国近现代政治法律思想上的重大发展。当然，五权宪法学说也含有许多欠科学，甚至自相冲突的方面。然而，瑕不掩瑜，我们并不能因此而否定它的积极意义。孙中山对中西方政治文化所采取的这种实事求是的态度以及在理论探索中所体现出来的这种精神和勇气，都是非常可贵的，很值得我们在今天的改革开放时期加以认真地学习和借鉴。

注释：

[1]参见孙中山：《在上海中国国民党本部会议的演说》，载于《孙中山全集》第5卷，中华书局1985年版，第392页

[2]参见乔丛启著：《孙中山法律思想体系研究》，法律出版社1991年版，第126－127页。

[3] 参见牛彤著：《孙中山宪政思想研究》，华夏出版社2003年版，第169页。

参考文献：

[1] 孙中山全集[M]，北京：中华书局,1986.

[2] 王永祥.中国现代宪政运动史[M].北京：人民出版社,1996.

[3] 乔丛启.孙中山法律思想体系研究[M].北京：法律出版社1991.

[4] 牛彤.孙中山宪政思想研究[M]，北京：华夏出版社,2003.

[5] 王祖志.孙中山五权宪法思想研究新见[J].法学研究,1999,(4).

作者单位：南京师范大学公共管理学院。授权天益发布。