刘乐明 唐贤兴：比较政治视野下的制度设计与民主巩固

【摘要】民主巩固的影响因素可以分为先天土壤和后天制度设计两大类，且多数学者认为较高的经济发展水平、较强大的公民社会、良好的公民文化、较小的社会差异、和缓的族群间关系、单一的宗教文化是民主巩固的基本土壤。地处西非邻国的贝宁与多哥在同一时期、同一起跑线开启民主化进程，且两国民主巩固的土壤都十分贫瘠，但如今贝宁已在民主巩固的道路上将多哥远远地甩在身后。去同存异的比较研究发现，两国宪政改革时期的宪制选择差异与两国民主巩固的差异有着密切的关联。权力共享型的宪制是贝宁民主巩固成功的关键因素，而权力集中型的宪制则是多哥民主巩固失败的罪魁祸首。

【关键词】宪制选择  民主化  民主巩固  贝宁  多哥

一、背景与问题

在全球现有的192个国家中，已有120个国家实行了民主选举制度，占到世界总人口的80％①，民主已成为当今世界最普遍的政府形式②。但是，在“第三波”民主化浪潮中转型的100多个国家中，只有不到20个国家“明显地有望实现日渐成熟、运转良好的民主制度”，除了十几个国家已经遭受了“民主崩溃”或“民主倒退”之外，大多数的民主转型国家都处于民主的“灰色区域”(Gray zone)③。戴蒙德(Larry Diamond)将这些介于完全独裁政体与完全民主政体之间的政体称之为“混合政体”或“准民主”④，其他学者也给此类民主形态贴上了各式标签，以致科利尔(David Collier)和列维茨基(Steven Levitsky)用“带有修辞的民主”(Democracy with Adjectives)来形容当前民主形态的多样化以及民主概念的混乱⑤。

与概念的混乱相并存的另一个挑战是如何实现巩固的民主。爱泼斯坦(David L.Epstein)等人发现，“第三波”实质上是“部分民主”(Partial Democracy)布满了整个地球⑥。部分民主不仅意味着它是不完全的民主，还意味着不稳定，正如奥唐奈尔(Guillermo O'Donnell)所言，这些“不完全”(incomplete)的民主国家并没有实现民主的巩固⑦。对这些国家来说，真正的挑战是其民主实践及其制度是否以及如何得到加强，以便它们能经得起实践、政治冲突和危机的考验⑧。连那些在转型前对民主化抱乐观态度的学者和政治家，此时都认识到，“如何稳固这些新兴民主国家成为民主转型之后这些国家最为紧迫的议题”⑨。

民主巩固的研究，核心的讨论议题是民主巩固的条件(或影响因素)，包括先天条件(Precondition)和后天技艺(Crafting)两大类。亨廷顿(Samuel P.Huntington)认为，学者们的一个主要争论点是对后天技艺还是对先天(先决)条件的关注⑩。经济发展、公民社会、社会差异、宗教文化、历史传统等变迁缓慢的因素是民主巩固的先天条件；政党制度、选举制度、中央与地方关系、政权组织形式等可以通过政治改革或变革在短时间内改变的制度设计是民主巩固的后天技艺。尽管争论还没有停息，但越来越多的人倾向于承认，较高的经济发展水平、强大的公民社会、良好的公民文化、较小的社会差异、和缓的族群间关系、单一的宗教文化等先天条件是民主巩固的基本土壤。比如，李普塞特(Seymour M.Lipset)提出的著名的“李普塞特假设”认为，“国家越富裕，其民主化倾向越强，国家越富裕，民主在这个国家存活的可能性越大”(11)。普热沃斯基(Adam Przeworski)等学者虽对该假设做了部分修正，但也认为民主在经济发展水平高的国家更容易存活(12)。迪斯金(Abraham Diskin)等人的研究所发现的“大多稳定的民主国家都是低度社会差异的国家”(13)，则表明，社会的差异程度对民主的稳定产生着显而易见的影响。

多数学者正是从上述理论观点出发，从而对先天土壤贫瘠的国家(比如非洲)的民主巩固持较强的悲观态度。然而，从经验层面来看，亚洲的印度作为异质社会的典型国家，曾被认为是民主的灾难地，但印度却成为了亚洲的“老牌”民主国家。撒哈拉以南的南非同样也是民主巩固土壤贫瘠的国家，不仅成功地实现了民主转型，而且取得了民主巩固。因此，在先天土壤贫瘠的国家实现民主巩固并非是不可能的。

理论与经验的差异引导我们探讨这样一系列问题：在先天土壤性条件贫瘠的情况下，民主巩固真的只是空想了吗？异质社会的民主巩固是否成了天方夜谭？后天的制度设计能否弥补先天条件(土壤)在民主巩固方面的不足？在上述问题的驱使下，本文选取在先天条件方面十分相似且都很贫瘠但在后天技艺方面存在较大差异的贝宁和多哥为研究对象，试图通过去同存异的比较法则来发掘这两国民主巩固成败的影响因素。

二、民主巩固的制度基础：文献回顾与理论建构

(一)民主巩固的制度因素：文献回顾

学术界对民主巩固的制度因素的论争主要集中在总统制与议会制、多数当选制与比例代表制、单一制与联邦制三大领域。

总统制/议会制 在政权组织形式与民主巩固之间关系问题上，以往研究大多聚焦在总统制和议会制度在促进民主巩固孰优孰劣问题上。林茨认为，议会制比总统制更有助于民主的稳定(14)。因为总统制包含着很多相互矛盾的原则和假设，它本身就是一个悖论，而且按照“赢者通吃”(winner-take-all)的选举进行统治的方式会把民主政治变成零和游戏，从而成为政治冲突的潜在因素。总统制在拉丁美洲发展的现实困境似乎证实了林茨的看法。但霍罗威茨并不赞同林茨的观点，认为总统制在拉美地区的状况并不能完全否定总统制，议会制在后殖民时代的非洲的发展同样糟糕，林茨应该反对的是“赢者通吃”的选举制度而非总统制本身(15)。在是总统制还是议会制更有利于民主巩固的问题上，还存在很大的争论。

多数当选制/比例代表制 选举制度对民主巩固也有非常大的影响。学界的争论主要在于是多数当选制(相对多数制)还是比例代表制更有利于民主的巩固。利普哈特认为，比例代表制会产生共识政治，促进调解和妥协，比相对多数制更具代表性(16)。但比例代表制也不是完美无缺的，拉蒂耶特(Guy Lardeyret)和奎德(Quentin L.Quade)等学者就指出了比例代表制的种种缺陷：政府的脆弱与不稳定、政治的非现实主义、政府决策的低效、政府运作成本的高昂，等等。

单一制/联邦制 较早的研究认为联邦制比单一制更容易导致民主的不稳定。我们前面提到的利普哈特的研究文献反对这种观点，他把联邦制作为其“共识民主模式”重要组成要素之一，认为联邦制比单一制更有利于民主巩固。的确，联邦制作为一个重要的分权机制，本质上是一种权力共享(power sharing)的机制，它可以将更多不同的利益代表者纳入政治体系，解决社会冲突矛盾，从而更有利民主的稳定与巩固。然而，正如斯泰潘所指出的，要同时注意到联邦制带来的好处和潜在的危险，虽然联邦制在多民族的民主国家更加的常见，但联邦制国家更容易走向分裂。(17)

(二)权力共享的制度设计与民主巩固：理论建构

围绕着以上影响民主巩固的三大类制度的争论，学界形成了多种有利于民主巩固的制度组合形式。其中，以利普哈特和诺里斯为代表的学者认为，由议会制、比例代表制和联邦制组合而成的制度体系更有利于民主的巩固。诺里斯将此种形式的制度组合称之为权力共享政体(power sharing regime)(18)。权力共享政体是一个与权力集中政体(power concentrating regime)相对的概念。较之于权力集中政体，权力共享政体在抑制社会冲突和驱动民主政体运转与巩固方面有着较大的优势。权力共享政体更能将以往政治形态中的零和博弈(zero-sum game)转变成正和博弈(positive-sum game)。相反，权力集中政体给政治博弈者们提供的是一个零和博弈的游戏，在这个博弈过程中，失败者很少有动力与获胜者在现有的政治框架内合作。换句话说，权力共享政体能在社会冲突的规制过程中制造出一个共赢(win-win situation)的局面，以此缓和社会冲突、激励精英间的协商与合作、增强制度认同，从而驱动民主政体的稳定有序运转。

图1 权力共享政体对民主巩固的作用机制

在诺里斯的语境下，在由多族群组成的国家中，由于各族群有着各自不同的利益偏好和诉求，这些利益偏好和诉求在一个国家内往往又是冲突和对立的，因此族群间的冲突成为很多国家无法回避的问题。又因为附属于宗教信仰、语言、文化之上的族群认同和利益偏好是十分牢固的，所以在族群冲突的化解过程中，国家不应该而且也不可能去消除那些具有封闭性的族群团体，而应通过调整政治制度的设计来满足不同群体的多元需要，以此消解族群冲突。如上图1所示，权力共享政体正是通过比例代表制、议会制、联邦制三个维度的制度设计来最大化地满足各族群的多元需求，以增强少数群体在国家政权中的代表性和激励精英在议会和内阁联盟框架内的合作，从而更好地规制社会冲突并增强精英与民众对现有制度的认同，最终增强民主巩固的可能。

三、民主巩固的土壤：贝宁与多哥的共性

所谓先天条件即是指一国在诸如自然地理、人口与教育、民族与语言、宗教信仰、历史传统与经济发展等方面长久存在、短时间不易改变的社会―经济―历史―文化结构，这些条件是民主巩固的基本土壤。

在自然地理方面，贝宁与多哥同处西非中南部，两国毗邻，同属小规模国家；两国有着相似的气候特征，且自然资源皆不充足，都非石油国，矿产资源匮乏，其他自然资源也不丰富。在人口与教育方面，贝宁和多哥的人口都在一千万以下(786万/599万)；两国人均寿命相近(60.32/61.55)；两国人口受教育程度低，范围窄(贝宁的受过学龄前教育、小学教育、中学教育及大学教育的人口，在全国人口中所占的比率依次为0.2％、19.9％、6.5％和4.8％；多哥1990年中学适龄少年的入学率只有23％)，成人文盲率高(34.66％/53.16％)。

在民族、语言与宗教方面，贝宁与多哥都是多部族、多语言与多宗教信仰的国家。贝宁是一个“复合族体”即多族体国家，全国共有60多个部族，多哥也是一个多部族的国家，全国有40多哥部族，两国各部族间的差异较大，部族矛盾由来已久，部族主义是影响两国政局安定、国家统一和社会团结的潜在因素；贝宁和多哥的官方语言都为法语，贝宁主要部族均有本部族语言，此外还有18种民族语言(或称方言)，多哥的语言和方言有50多种；贝宁和多哥都是多宗教信仰国家，