高奇琦：试论比较政治学与国家治理研究的二元互动

内容提要：国家治理由国家建构、国家发展和国家转型三部分内容构成。目前国内的国家治理研究主要采用规范的分析方法，而这一概念的深入研究则需要采用实证方法，比较方法最适合进行国家治理研究。类型学、质性比较分析和比较历史分析可以为国家治理的实证研究提供新的方法论基础。国家治理对于比较政治也具有重要的构成意义。结构主义、理性主义和文化主义这三大比较政治学流派中都有丰富的国家治理研究。然而，20世纪80年代后期以来西方比较政治学的“民主化转向”致使人们产生一种误解，即认为只有民主化研究才是真正的比较政治学。这种观点用“民主化”替代了真正处于中心位置的“国家治理”，并且让比较政治的研究范围变得狭窄和局促。因此，比较政治研究需要恢复国家治理在其研究内容中的核心地位。国家治理可以为中国比较政治学的发展提供关键性的议题领域。同时，中国的比较政治学则可以在中国国家治理的经验以及世界各国国家治理实践的比较基础上形成自己的经典作品。

关 键 词：比较政治学；国家治理；治理体系；治理能力

比较政治学与国家治理研究看似是两个完全不同的领域和内容。然而，这两个领域的内容实际上有非常大的交叉，并且这两个研究领域目前在中国都出现了重要的发展契机，两大内容之间有非常重要的相互推动作用。笔者尝试考察比较政治学与国家治理研究之间的互动关系。文章的框架基本如下：首先，对国家治理的内容从经验和学理上作出一些界定；其次，就比较政治对国家治理研究的意义进行讨论；再次，就国家治理对比较政治研究的意义进行分析；最后，从中国的国家治理模式与中国的比较政治研究之间的关系进行更为深入的探讨。

一、何谓国家治理

在政治学研究中，“国家治理”是一个相对新的概念。正因为这一概念比较新，对其内涵和外延的学术共识远没有达成。所以，多数国家治理研究还只是在概念的内涵和外延上进行讨论。相比而言，“治理”却是一个在中国流行了近20年的概念。当然，关于“治理”概念的共识也未完全达成。目前关于治理概念内涵的讨论，主要集中在两层含义：一是治理有强烈的非中心和社会导向的内涵；二是治理就是问题的有效解决。

从字面上来看，“国家治理”是“国家”与“治理”的组合。然而，这种组合并没有标识清楚“国家”与“治理”之间的关系。因此，研究者在使用“国家治理”这一概念时，可能会出现三种不同的含义：一是以国家为单元的治理，即“国家的治理”。从这个意义上来看，我们可以把“国家治理”作为一个层级嵌在“乡村治理”、“城市治理”、“地区治理”(超国家)和“全球治理”的序列治理结构之中。二是以国家为主体的治理，即“国家去治理”。这层含义强调国家作为主动性的角色去干预和调控经济和社会生活的方方面面。三是以国家为客体的治理，即“对国家的治理”。这层含义强调国家的利维坦性质，并认为如果不对国家形成有效的制约和限制，那么国家将会对个人的生活和社会的活力形成压迫性的影响。这三层含义相互牵制，并存在一些紧张关系。然而，多数研究者在使用时，把这三者关系合并在一起讨论。

以上对国家治理概念的讨论还主要基于字面和规范层面。笔者尝试从比较政治发展的历史脉络来对国家治理的构成内容进行分析。从经验上来看，国家治理主要包括三部分内容――国家建构、国家发展与国家转型。国家建构是国家治理的最初阶段，它是一个从无国家到有国家的过程。国家建构有两大任务：财政自主和暴力垄断。财政自主就是国家形成一套自主地向社会汲取资源的系统。许多比较政治的研究成果表明，这种财政自主能力的形成往往与战争联系在一起。①暴力垄断则是国家将暴力的使用权垄断，而其他行为体不能使用暴力或必须经过国家的授权才可有限度地使用暴力。②判断一个国家是否完成国家建构，就看这个国家是否形成了最低程度的财政自主和暴力垄断。需要说明的是，因为国家建构是国家治理的初始阶段，所以，国家在建构之初并不一定会形成非常高程度的财政自主和暴力垄断。从这个意义上来看，国家建构也就是政治秩序的基本建构。没有完成国家建构的国家，我们一般称其为失效国家。③

在国家建构之后，就产生国家发展的问题。国家发展可以从两个层面来探讨。第一个层面涉及国家治理体系，即国家发展是从秩序国家到赋权国家和创新国家的过程。如前所述，国家在建构之初最主要的功能是汲取资源和垄断暴力，然而这两大功能都会产生强烈的社会反抗和社会压制。所以，从国家整体发展的角度来看，国家治理是一个系统工程。具体而言，国家治理至少还需要包含其他两大类功能：第一，合法性功能。④暴力的过度使用可能会导致暴力垄断的丧失，而过度汲取资源同样会引起社会的反抗，所以汲取资源和垄断暴力需要更为复杂的多方参与的社会过程，这种社会过程可以承担将汲取资源和垄断暴力合法化的功能。在现代社会，国家治理的合法性功能主要通过选举民主和协商民主等形式来实现。第二，激发经济和社会创新。过度汲取资源可能会导致社会资源的枯竭，所以一个卓有成效的国家治理模式不会过度汲取社会资源，而是在一定程度上汲取社会资源的同时激发经济和社会的创新。经济和社会创新可以将社会资源的“蛋糕”做大，从而保证国家能够在更大程度上汲取资源。从这两点来看，一个完整意义的国家治理体系应该包括秩序系统、赋权系统和创新系统。

第二个层面则涉及国家治理能力，即国家发展是从弱国家到强国家的发展过程。区分国家强弱的主要标准是看国家财政自主和暴力垄断的程度。强国家意味着国家的资源汲取能力非常强，即非常高比例的社会资源被国家提取，并用于再分配。强国家还意味着除了国家之外没有其他的暴力使用。即便存在其他的暴力形式，这些暴力使用也需要获得国家的允许和授权。当然，国家治理能力还存在完整评价和效率评价的问题。完整评价是指国家治理能力要相对完整，即不仅要包括资源汲取能力和秩序稳定能力，而且还应该包括公共服务提供能力和公共危机应对能力。效率评价是指强国家能力不只是看其财政自主和暴力垄断的绝对程度，还要看其实现这些程度所使用的人力和物力资源。简言之，基于效率评价的国家能力是财政自主和暴力垄断的绝对程度与实现这些程度所使用的资源之间的比值。

在国家发展的过程中，会逐步出现国家转型的问题。国家转型的路径与国家建构时的初始路径密切相关。如果在国家建构的初始阶段，社会部门很强大，那么就很容易形成赋权国家。如果在国家的初始阶段，经济部门很强大，那么国家就很容易形成创新国家。如果社会部门和经济部门很强大，那么国家的汲取能力就会相对弱些，国家就会相对比较弱，换言之，国家的自主性就比较差。这样，国家转型的内容就是要使得国家变得强大，而国家强大使得再分配的能力进一步提高。这类国家转型可以总结为国家集权化的过程。美国和英国的国家转型就体现出这样的特点。在美国建国之初，社会部门的影响尤为突出。美国是一个在相对扁平化的社会基础上建立的国家，法国思想家托克维尔对美国公民社会的赞叹在一定程度上反映了美国建国之初的强社会特征。⑤因此，从建国一开始，美国就体现出赋权国家和创新国家的特征。之后，美国的国家转型也就体现为国家集权化的过程，这一过程集中表现在罗斯福新政以及二战后美国的福利国家建设之中。英国的情况也类似。在国家建构之初，英国社会力量的强大体现在其参与式地方政府的传统中。⑥同时，英国的强社会特征还体现为贵族的力量。⑦英国绝对主义王权的建立就是国王向贵族借钱，并以大宪章的形式约定双方权力边界的过程。在“光荣革命”之后建立的英国议会政体中，立法权力明显优于行政权力。前者在很大程度上是社会的代表，而后者则更多是国家的代表。19世纪末工人运动的兴起更加强化了社会的力量。此后，英国的国家转型在很大程度上就体现为国家权力集聚的过程。这一转型过程在20世纪三四十年代启动，并在战后达到高峰。

如果在国家的初始建构时，社会部门和经济部门相对较弱，那么就会容易形成强国家。这样，国家转型就是强国家向赋权国家或创新国家的转型。法国和德国的国家治理就体现出这一路径的特征。在法国和德国的国家建立之初，社会的力量相对薄弱，所以从一开始这两个国家的国家建构和国家发展就体现为以魅力型领袖为中心的中央集权的形成。在法国，中央集权是由路易国王、拿破仑和戴高乐完成的。而在德国，中央集权则是由俾斯麦和希特勒完成的。然而，在强国家形成之后，社会力量逐渐积聚和发展，并在不同时段产生出一些对国家的反抗。在法国，社会反抗的典型案例是巴黎公社和1968年运动。在德国，社会反抗主要是二战后的反思以及20世纪六七十年代之后的社会运动。幸运的是，法国和德国基本上以比较和平和改良的方式最终完成了国家的转型。

无论是英美的集权化转型，还是法德的赋权化/社会化转型，国家转型的最终目标都是平衡国家。“平衡国家”主要体现为两点：第一，能力平衡。能力平衡又体现为两个方面，一是国家和社会之间的能力都比较强，相互之间形成一定程度的制约；二是能力的效应与能力的成本之间相对比较平衡。第二，体系平衡。体系平衡则主要表现为秩序系统、赋权系统和创新系统之间的平衡。秩序系统过于强大，那么经济和社会创新就可能受到压制，同时赋权系统的活动空间则可能会被秩序系统以安全之名进行限制。过于强大的赋权系统会导致过度的社会动员，并可能最终引发政治失序，而政治失序的国家无法有效地激励经济和社会创新。创新系统过于强大可能会导致资本泛滥和技术统治，这些都会对政治秩序和公民赋权带来负面的影响。因此，三大系统之间的平衡对于国家治理是至关重要的(如图1)。

图1 国家治理的三个阶段及其内容

二、比较政治学对国家治理研究的意义

国内关于国家治理的研究主要采用规范的分析方法，即从政治哲学的角度来讨论国家治理的价值、意义和基本逻辑。规范分析对于国家治理研究非常重要，毕竟理论和逻辑的推演对于厘清概念具有基础性的作用，国家治理是治理的一部分，国外关于治理的研究也首先是从规范分析的角度展开的。然而，规范视角的国家治理研究也有其不足。这种方法高度依赖研究者的价值定位，持批判立场的研究者总会认为自己国家的国家治理模式有问题，而持自我中心立场的研究者则总会认为自己国家的国家治理模式是最优越的。缺乏公正立场的规范主义研究很容易出现自说自话的问题。

因此，国家治理研究不仅需要在规范层面上展开，而且更需要在实证层面上展开。国内关于国家治理的实证研究相对较少。这些实证研究成果一方面集中于对中国国家治理经验的探讨，⑧另一方面则集中于某国的国别治理模式或经验研究(案例多为俄罗斯和东亚国家等)。⑨本文在这里希望从方法论的角度更为完整地讨论国家治理的实证研究。根据美国政治学家阿伦・利帕特(Arend lijphart)的划分，社会科学的实证研究方法可以分为四种：实验方法、统计方法、比较方法和个案方法。⑩这四种方法都可以用来进行国家治理研究，然而它们都有其优势和不足。实验方法更加接近科学的特征，但是对国家治理进行实验在现实中很难操作。统计方法在国家治理研究中有一定的可行性，然而，统计方法的适用也只能限定在一些微观数据容易获得的领域，如选举、经济、社会福利、人口等。对于国家治理中更为常见和主要的非量化信息，统计方法显然无能为力。个案分析更多适用于社会学和民族学等研究中，主要基于田野调查来获得研究数据。对于国家治理研究而言，个案分析是必要的，譬如，对某国国家治理的模式、特征、内在机理等内容进行研究；同时，个案研究也是不充分的，与规范研究相似，在一定程度上它也具有自说白话的缺点。

相比以上三种方法而言，比较方法最适合进行国家治理研究。具体理由如下：第一，比较方法可以突出多国比较。