崔宝安：美国社会福利制度发展和转型的政治理念因素分析

[内容摘要]美国的社会福利制度诞生于20世纪30年代的罗斯福"新政"时期，60年代约翰逊"伟大社会"时期扩张达到顶峰，70年代之后开始了收缩的转型进程，到了90年代克林顿的所谓"新民主党人"时期迈出了转型的关键步伐。从美国社会福利制度的发展和转型中，我们可以清楚地看到自由主义和保守主义两种主要政治理念的深刻影响和交互作用，以及自由主义走弱、保守主义走强的发展趋势。奥巴马当选总统为遏制保守主义转型提供了可能，但自由主义要重振雄风依然会困难重重。

[关键词]美国；社会福利制度；政治理念；自由主义；保守主义

美国现代社会福利制度是以保障社会成员的基本经济和社会安全为宗旨设计的，主要包括社会保险、社会救济和社会服务三大类项目，经过70年来的实践和发展，逐步形成了一套独具特色的社会保障体系，发挥了经济发展的“保护器”、社会稳定的“安全阀”和利益冲突的“调节器”的作用，其成就有目共睹。但是，由于制度设计的局限性和政策实施的复杂性的影响，社会福利制度的负面效应和潜在危机，如“福利依赖”、“道德缺陷”、家庭危机、开支浩大、人口老化等问题，也日益显露出来。20世纪70年代国际石油危机带来的经济“滞胀”困境，更使入不敷出的政府财政雪上加霜，社会福利制度成为美国朝野上下诟病的对象。从此开始了美国社会福利制度由扩张到紧缩的转型过程。美国社会福利制度的形成、发展和转型受到美国经济、政治、社会、历史、文化传统和价值观念等多种因素的影响，本文仅就美国社会中两种主要政治理念――自由主义和保守主义对社会福利制度安排的影响以及两者的相互作用、兴衰消长作些分析。

一、自由主义与美国社会福利制度

美国是一个移民国家，自由主义可以说是美国的立国之本，《独立宣言》和美国宪法体现了美国的自由主义传统。托克维尔认为，与欧洲人相比，美国人生来就是自由、平等的。美国学者路易斯・哈茨(Louis Hartz)在他的名著《美国的自由主义传统》(1955年)一书中进一步论证了自由主义是在美国惟一占主导地位的政治传统。但是，从自由主义发展史和现实政治生活中我们可以看到，在美国，“自由主义”(liberalism)或“自由派”(liberal)一词的用法多种多样，含义也不尽相同，甚至可以用在政治观点和立场截然相反的人物身上。大体说来，在19世纪末之前，在美国居于支配地位的主流政治理念是古典自由主义(classicliberalism)，它由个人主义、理性主义、资本主义、宪政主义和人民主权等基本思想构成，其核心价值和优先考虑的问题包括个人自由、财产私有、自由放任、有限政府等。后来又受到“优胜劣汰”、“适者生存”的社会达尔文主义思想的浸染。美国古典自由主义的突出特点是对政府权力的强烈怀疑和对自我奋斗的充分肯定。这些特点在这一时期美国的社会福利制度方面得到了体现。这就是福利救助的志愿性和分散性。志愿性，即福利救助主要是个人、家庭、社区、教会和民间慈善团体等的志愿行为，而非政府行为，联邦政府很少介入。分散性，即福利救助地方主导，各自为政，没有全国统一的社会福利制度。这种无为而治的制度安排是基于美国人的这样一些理念：在一个井然有序的社会中，每个人都应当对自己的命运负责；勤勉和节俭就能够带来成功；凡是一个人凭自己的力量能够做到的，就不依赖群体；凡是一个小团体凭自己力量能够做到的，就不依赖政府。

19世纪末期以来，随着美国工业化和城市化的迅速发展以及新移民的大量涌入，贫富悬殊以及与此相关的各种社会问题日益突出，社会改革的呼声日渐高涨，至20世纪初，“进步运动”席卷美国。在此过程中，通过政府干预市场运行、增加社会福利项目等手段，来达到既维持经济发展又维护社会公正的做法得到越来越多的美国人的认同，许多州政府承担起了部分社会福利的责任。例如，从1910年到1913年有22个州实施了工人补偿金法，1911年至1913年有19个州通过了母亲和寡妇抚恤金法律，从1914年起以州为单位的养老金计划也开始出现。因此，这一时期是主张保持相对较弱政府的古典自由主义受到挑战的时期，也是主张加强政府干预的现代自由主义――社会自由主义(social liberalism)开始兴起的时期。

1929年秋天开始的经济大萧条造成了前所未有的大规模失业和贫困，不仅严重影响了美国的经济与社会，而且深刻改变了美国人的传统政治理念。更多的美国人意识到自由放任的市场经济不能有效地保障公共利益，也不可能满足现代社会的所有要求，更不可能在危机时刻为公众提供必要的保障。而地方政府和民间慈善团体因受自身资源的限制，也无力向公众提供所需要的福利保障。因此，联邦政府应当担当起调节经济和保障公民社会福利的责任。于是，在危机时期依然固守古典自由主义信条的胡佛(Herbert Hoover)总统最终被美国人民抛弃，而以应对经济危机为目的、以加强政府干预为特点的罗斯福(Franklin D. Roosevelt)“新政”则应运而生。1933年罗斯福签署《联邦紧急救济法》，开始由联邦政府为失业者提供直接救济或工作救济，从而结束了过去以志愿救助为主的美国社会福利制度。1935年罗斯福签署以老年保险、失业保险和向老年人、盲人、需赡养的儿童以及其他遭遇不幸者提供援助为主要内容的《社会保障法》，宣告了美国现代社会福利制度的诞生，确立了社会福利制度的基础框架和发展方向，是美国政治和社会发展史上的一个里程碑。如果说在罗斯福上任之前，社会福利计划还没有被视为经济复兴的核心计划，还被认为是短期的应急措施的话，那么罗斯福上任后，社会福利措施逐渐成为新政最重要的内容，也成为新政最主要的成就。罗斯福新政使得联邦政府一改过去不干预经济和社会事务的传统，直接插手经济运行，不仅负起维护经济正常运转的责任，而且还“负起了保证每个美国人的最低生活标准的责任”。新政致力于保护公民避免经济不幸和个人不幸，同时保护美国人的居住权利和就业权利。罗斯福曾援引林肯(AbrahamLincoln)总统的观点来论证政府干预的合理性：“我相信亚伯拉罕・林肯的话，他说：‘为人民群众去做他们需要做、但做不到、或者依靠他们分散的个别的力量所无法自己做好的事，这就是政府的合理的宗旨。’”有人认为，“1929 至1939 年这十年间，公共福利与救济事业的进展，比起美国殖民地建立后300年间的进展还大。”这无疑是罗斯福新政的功劳。罗斯福新政标志着古典自由主义让位于社会自由主义。从此自由主义与新政联系起来了，民主党成了自由主义的代表，支持扩大政府权力的人成了自由派，反之则被称为保守主义。米尔顿・弗里德曼(Milton Friedman)对19世纪末以来，尤其是20世纪30年代之后美国自由主义含义的变化有着精辟的概括。他指出：在经济政策上，“十九世纪的自由主义分子认为，扩张自由是增加福利和达成平等最有效的方法；而二十世纪的自由主义分子则认为，福利和平等或者是自由的必要条件，或者是自由的替代品。二十世纪的自由主义分子，以福利和平等之名，倾向于赞同古典自由主义分子所极力反对的政府干预和家长主义政策之复苏。”在政治事务上，“十九世纪时的自由主义分子都喜好自由，从而害怕无论是来自政府或个人的集权，所以他赞成政治分权。而二十世纪的自由主义分子则致力于行动，并相信只要是权力落在表面上受到选民控制的政府的手上，必然会产生好的结果，因此赞成集权的政府。”

从罗斯福新政到20世纪70年代，是社会自由主义在美国政治生活中居支配地位的时期，也是美国社会福利制度不断扩张的时期。其间虽然有艾森豪威尔(Dwight D. Eisenhower)共和党政府试图朝保守主义方向倾斜，但因大势所迫，他最终在社会福利问题上采取了温和立场，基本上延续了之前民主党政府的新政方针和福利计划。正是因为50年代美国两大党在自由主义福利制度上达成了一定的共识，使得一些学者为时尚早地宣布了美国“意识形态的终结”。自由主义的凯歌行进也给了社会改革家们推进社会福利制度的信心。这一时期联邦政府逐渐扩大对社会福利事务的介入，社会福利制度持续扩张。例如，1944年出台帮助军人重新适应平民生活的《军人再调整法》；从1950年到1972年《社会保障法》共修正9次，社会福利项目不断增加，受益面日益扩大，福利水平进一步提高。尤其是1964年约翰逊(Lyndon B. Johnson)总统提出“伟大社会”计划，宣布无条件地“向贫困开战”，社会福利制度的扩张达到了顶峰，这一时期通过了《经济机会法》、《食品券法》、《医疗照顾法》、《高等教育法》等上百项社会福利立法，其势头超过了新政时期。但新政是为了使美国摆脱经济危机，而“伟大社会”则是要让美国彻底摆脱贫困。至70年代中期，美国已经形成了一套比较完善的社会福利体系，建立起了一个保障美国人民生、老、病、死、伤、残、鳏、寡、孤、失业、贫困、教育等都能得到救助的社会安全网。正如杜鲁门(Harry S. Truman)总统在《社会保障法》10周年庆典上所说：“社会保障已经成为美国生活方式的一个必不可少的组成部分。”

二、保守主义与美国社会福利制度

在美国，保守主义(conservatism)或保守派(conservative)的概念与自由主义或自由派一样，使用广泛，但含义很多，有时甚至自相矛盾，需要根据使用时的具体语境加以确定或区分。但一般说来，保守主义倾向于守旧，主张维护历史形成的传统，反对社会的重大变革。而在以自由主义为主流传统的美国，所谓保守主义就是维护古典自由主义的传统和价值体系。因此，保守主义的基本信念和立场与古典自由主义有承继关系，在很大程度上是一致的：都强调个人责任、信奉自由放任、主张有限政府等；对待政府插手的社会福利事务多持否定态度。在美国社会福利制度形成和发展的过程中，保守主义的政治理念实际上起着掣肘和牵制的作用。在社会自由主义崛起之际，体现保守主义政治理念的是共和党总统胡佛。他坚守个人自由、企业自由和政府不干预原则，不赞成联邦政府直接从事福利救济，主张让私人企业发挥主动精神。胡佛强烈反对罗斯福把“自由主义”一词用在新政上，认为那是“假自由主义”，因为“真自由主义不是竭力去扩大官僚机构，而是竭力去限制它。”他宣称自己才是“真自由主义”。但较量的结果是，罗斯福的社会自由主义取代了胡佛的放任自由主义，从而彻底改写了美国自由主义的历史。从此以后，以政府干预为特点的罗斯福新政的传统，尤其是现代社会福利制度的传统，成为美国社会中一种新的主流政治传统。

在20世纪30年代至70年代的40多年中，虽然社会自由主义在美国居支配地位，但作为社会自由主义的对立面和挑战者，保守主义的政治理念及其对社会福利制度的影响一直存在，只是相对于前者而言处于弱势和守势而已。50年代，保守派攻击新政自由主义是一种危险的意识形态，是新自由派权势集团用来控制社会的一种手段，认为它会导致美国“走上一条从福利主义到社会主义再到极权的共产主义的不归路”，因此要求回到美国人“强烈的个人主义(rugged individualism)”传统上来。 1964年共和党总统候选人巴里・戈德华特(Barry Goldwater)公开打出了保守主义的意识形态旗帜，向当时仍占上风的自由主义共识以及正在扩张的社会福利制度发起挑战。他自称是传统的保守派，关注经济、社会和政治三个方面的普遍自由，认为“保守主义运动是建立在这样一个简单的信条基础之上的，即人们有权过自己喜欢过的生活，只要他们这样做的时候不妨害他人。”尽管戈德华特竞选失利，但却冲击了美国自由主义的共识，张扬了保守主义的政治理念。

1968年尼克松(Richard M. Nixon)当选总统之际，社会自由主义依然左右着美国政坛。尼克松为了在自由派主导的政治舞台上一显身手，不得不把自己的一些保守主义理念隐藏起来。在总统竞选中，尼克松汲取戈德华特失败的教训，从来不公开攻击社会福利制度。在当选总统后，尼克松虽然痛斥“福利欺诈和福利懒汉”等弊端，但并没有采取废止社会福利计划的行动，相反，保持了自由主义的福利制度结构，甚至提出了有保障的家庭收入计划等大胆的福利改革建议。