阮思余：“奥巴马新政”拷问美国总统权力

摘要：结合美国当今所遭遇的20世纪30年代大萧条以来最严重的经济危机，以及总统职位这一特殊的权力，美国大选刚刚胜出的黑旋风奥巴马能否带来罗斯福意义上的“新政”，主要取决于奥巴马从富兰克林・罗斯福那儿能够汲取到多少治国理政的智慧。具体内容体现在：如何深入汲取罗斯福新政的经验教训、如何平衡政府与市场的关系、如何善用总统大权、如何发挥奥巴马的个性施政。任何一任美国总统要玩转总统、玩转华盛顿，都必须审慎践行总统的四大职能。包括超越利益集团狭隘的利益纷争，清晰界定国家利益，妥善平衡利益冲突、扮演好立法和行政部门的“总协调者”。对总统不切实际的期望，进而给予他更大的权力，结果却导致民众利益受损，类似这样的事情委实值得反思。总统权力到底有多大，到底该如何期待美国总统，看来这些质疑依然是一个悬而未决的问题。

关键词：经济危机奥巴马新政美国总统权力政府市场

一、问题的提出：期待奥巴马成为第二个富兰克林・罗斯福？

四年一次的美国大选，美国人总是期望选出最诚实、最能干的候选人担任总统要职；人们也总是期望可以选出像华盛顿、林肯和富兰克林・罗斯福那样堪称真正伟大的总统。为国家解决难题，摆脱困境、披荆斩棘、开辟新路。毕竟，富兰克林・罗斯福总统被视为率领美国民众度过了历史上最严重的经济危机，也是使美国“伟大的一代”赢得第二次世界大战的总统。

奥巴马的支持者期待着奥巴马成为新的富兰克林・罗斯福。大选刚刚胜出的黑旋风奥巴马能否带来罗斯福意义上的“新政”？被誉为具有伟大历史意义的首位黑人总统奥巴马未来能否成为第二个富兰克林・罗斯福？能否成为公认的彪炳千秋的伟大的总统？对这些问题的解答，似乎已然做出了两个完全不同版本的答案。媒体的狂轰滥炸、选民的顶礼膜拜，或许对此有过之而无不及之的无限期许；严肃的学理分析、冷静的头脑判断，或许给出的却是另一幅与之不太一致的解读。

美国总统是集多种角色于一身：国家元首、党的领袖、武装部队总司令、政府首脑和主要立法创议者。他是美国国家力量与威望的象征。在四年或者更长的时间里，就是他一个人担负着美国对外事务和诸多国内事务的最后责任。因此，也是遣词、声讨与非难诉求的最后责任追溯者，虽然他不一定真正在道德和行动上担当这种责任。[1]权力和威望如此巨大的美国总统，在经济危机如此泛滥、战争阴影笼罩华盛顿之际走马上任，而且是通过“竞争上岗”式临危受命，其能否带来“奥巴马新政”，也就成为媒体捕捉、学界讨论的焦点。

二、问题的解析：从富兰克林・罗斯福那儿汲取治国理政的智慧

结合美国当今所遭遇的20世纪30年代以来最严重的经济危机，以及总统职位这一特殊的权力，即将履新的奥巴马未来主政能否顺利、成为一个有影响力的、要重现克林顿时期的繁荣、甚至要与富兰克林・罗斯福相媲美的总统，诚然，这些都是一个未得而知的期待。毕竟，美好期待与能否实现是两回事。就总统本身来说，我们需要考虑诸多问题。比如，如何深入汲取罗斯福新政的经验教训、如何平衡政府与市场的关系、如何善用总统大权、如何发挥奥巴马的个性施政。当我们热切呼唤奥巴马新政之时，首先应该考虑的就是需要回顾、反思罗斯福新政。

首先，需要从罗斯福新政中汲取治理经济危机智慧。要治理整顿当今美国的经济危机，确实应该好好总结反思大萧条的经验教训。20世纪30年代的大萧条、罗斯福和凯恩斯三者的结合，留给后世诸多珍贵的训诫。具体表现在：（1）经济的基本问题是失业，是如何使经济达到其潜在水平；（２）这一目标要通过维持足够的总支出――名义需求来保证，足够的总支出水平要通过对政府预算管理来实现；（３）如果总需求的管理适当，其它方面的经济政策――税收和转移支付制度、管制――可以用来实行收入再分配，帮助低收入阶层或其他“值得”帮助的阶层，而无须顾虑这些政策会对总产量产生不良后果。（４）联邦政府对经济的干预权力没有宪法的限制；（５）总统的行动主义政策――制定强有力的鼓舞人心的措施，与公众保持经常的联系――会受到公众的拥护，并有助于保持经济活力。[2]

罗斯福新政是一门大学问。罗斯福的成功更是一个值得后世主政者反复琢磨的政治命题。现在若谈奥巴马新政，我们只能是从其竞选宣言中寻找答案。就此而言，目前我们稍微比较明晰的就是奥巴马关于失业的对策。通过重建日益破败的基础设施、在美国的各个角落接通宽带，将创造200万个就业岗位。未来的十年中，将每年在可再生能源领域投资150亿美元，进而新增500万个岗位；这些工作环保、薪酬丰厚、不能外包，而且能帮助美国摆脱对中东石油的依赖。[3]其它的“行动承诺”，要么太过抽象化，要么尚不足取信。更何况，总统的竞选承诺与主政后的政策选择不再是完全吻合，有些甚至是根本背离，这已然成为美国政治的公开秘密。毫无新奇怪异之处。对于那些仅仅以获得权力宝座为第一要务的政客而言，尤其如此。毕竟，打赢选战与治国理政是完全不同的两码事。即将走马上任的奥巴马政府如何从罗斯福新政中，汲取一定的治理经济危机的智慧，来摆脱当前的经济危机，恐怕是奥巴马班底从现在开始就亟需着手解决的头等大事。

其次，需要清晰定位政府与市场之间的关系问题。在罗斯福新政时期，共和党和民主党意见分歧的焦点集中在政府在经济方面的作用问题。因而我们现在应该将分析的视点转向政府与市场的关系上。罗斯福及民主党认为，政府必须采取措施使国家从经济大萧条的困境中解脱出来，但共和党反对扩大政府职能活动的范围并干预经济。关于政府是否应该在调整和促进经济发展中起积极作用这一基本的分歧，至今仍然是民主党和共和党之间最重要的分歧之一。[4]在是次麦凯恩和奥巴马的竞选宣言中，我们也可以清晰明辨二者各自的政策主张、政府与市场的关系。从这次麦凯恩与奥巴马的竞选而言可以看出，这种分歧的重要性再次凸现出来。

一次经济危机，就是一次对凯恩斯的深情呼唤。经济危机越严重，对凯恩斯的呼唤也就越热烈。在这次经济危机中，奥巴马主张强化政府的管制。包括部分减税，通过加强基础设施建设与可再生能源领域增加就业岗位，强化医疗保健服务，投资早期教育、结束战争等。相反，麦凯恩则仍然坚守共和党的自由市场逻辑。问题在于，经济危机之时，人们需要的不再是自由市场的自生自发秩序，而是市场基础上政府的有计划干预与强有力的监管；不是一味迷恋自由市场的魅力，而是追问责任政府、责任总统的兑现。从这一意义上来说，时势确实是在修理麦凯恩，同时造就奥巴马这位“改变历史”的总统。然而，政府这只手到底该如何、多大程度上伸进市场、嵌入社会？未来的奥巴马政府到底在多大程度上能够改变美国？虽然奥巴马已然决心要铁腕治理经济危机，然而从目前的情形来看，如何采取果断措施，有效治理当下严重的经济危机，尚不明朗。

第三，需要善用不断扩张的总统权力。罗斯福新政的一个重要政治信号就是总统权力的扩张。于是，我们接下来需要考察美国总统的权力扩张情形。美国建国以来，宪法所赋予总统的基本权力没有什么改变，但是现代总统的影响力要比两个世纪前大得多。一位总统的权力及其影响力部分来源于他的个性和经历，也与时代的需要、国会党派的平衡、公民的价值观、国家所面临的事关生死存亡的挑战有关。总的来说，历史表明，总统的权力一直处于持续的增长之中，即使这种增长趋势有时不大均衡。1/3的总统扩大了自己的权限，最典型的就是安德鲁・杰克逊、亚伯拉罕・林肯以及两位罗斯福总统。

当我们津津乐道于美国的三权分立，相互制衡之时，别忘了，还有一件更为值得关注之事。无论是国会，还是最高法院，都极大地推动了总统权力的扩张。当危机出现时，国会通常需要展开讨论，正如人们所预料的那样，国会常常将权力转交给总统，由行政机构采取任何他们认为是必要的举措。正因为此，伟大的总统通常被视为是给国会脸色看的总统。最高法院的传统历来是，倾向于对总统的权力做出扩大性的解释。最高法院偶尔也会阻止总统的举措，或裁定总统的行为不合乎宪法的规定。更多的情况则是，最高法院认定总统权力的扩张是合乎宪法之举。

此外，战争时期，其它国家新武器、尤其是核武器威胁，比如朝核问题，也都特别容易强化、扩张总统的权力。而且，随着国家越来越多地介入经济和社会纠纷之中，有关的公共政策也就越来越复杂，这就使得总统职责逐渐扩大，白宫直接管辖的机构的数量也日渐增多。尤其是当新计划涉及多个国家机构之时，通常由总统身边的人来协调并制定一个统一的政策。[5]

总统权力的扩张曾经遭受质疑，其至为关键的诟弊之处在于总统不负责任，以及单边行动。实际上，总统权力的增长也主要表现在他们采取的不负责任和单方面的行动上。理查德・尼克松所犯的罪行并不是一种反常现象，而是总统职位固有的滥用职权和胡作非为的不断膨胀的结果。无论是在外交领域，还是在国内政治，这种情形无不如出一辙。在外交领域，一方面，总统的权力越来越大，另一方面，人民普遍感到这位行政长官使用美国人民给予的权力时越来越不负责任，越来越没有作用，越来越不安全。在国内政治中，总统权力的增长依然没有赶上总统责任的增长。尽管总统声称要对经济负责，但是他们没有足够的权力来控制经济。如果真有什么增长的话，那也只是随着行政部门参与工业生产活动的增加，行政部门为了在决策过程中得到必要的情报、合作和领导权，它们对商团组织的依赖性增加了。行政干预经济的目的只是为了加快资本积累的过程，而不是为了控制经济，以利其朝着更为广泛和更为平等的精神这一社会目标发展。[6]

奥巴马声称要加强政府的监管，充分发挥政府、而不单单是市场的作用，这势必面临的一个问题就是总统的权力扩张问题。无论是从民主党本身的主张，还是从奥巴马及其幕僚最近的表态来看，奥巴马主政之后，将会充分利用总统这一特殊权力，实现其施政主张。如果说，奥巴马执政，将会在一定程度上扩张总统的权力是可能的事实的话，那么，奥巴马如何善用这种扩张的权力，如何有效协调这种政府之剑与市场之手的矛盾，如何将总统的权力扩张与责任担当有机链接起来，看来依然是一个问题。毕竟，作为手段的权力与作为目的的权力，这二者之间存在着本质的区别。

第四，需要富有领袖气质的个性。当我们在讨论罗斯福新政的时候，我们还应该关注的一个问题就是罗斯福的个性施政。从这一意义上来说，只有当我们把凯恩斯的理论和罗斯福的个性结合起来之时，新政才像是一次成功，才像是对未来而言可称得上的一个教训。如果说新政在经济方面的成功尚可怀疑，则其在政治上的成功不容置疑。历史上没有哪位总统能够像罗斯福那样主宰政坛，他的胜利不仅仅是选票的一次胜利，而且是治国理政的杰出篇章。正是凭着他的个性与行为，他使得整个国家在艰难的环境中渐次复苏。在他身上，我们看不到犹豫不决、优柔寡断，恰恰相反，正是凝聚着类似果敢善谋、大刀阔斧这样的优良品质，才成就了这样一位伟大的总统。[7]

实际上，能否有效汲取罗斯福新政的经验教训，奥巴马将来能够采取什么样的行动主义政策，在很大程度上，将取决于奥巴马的个性施政。既有的分析、民意关注与媒体宣传太过强调利益集团及其政党的意识形态主张，而对此重视不够。对于考察每一位形式上或者实质上的总统，尤其是美国的总统，其实这一点应该引起我们的高度重视。这不仅是因为总统本身集诸多角色于一身，而且是人们天然地会对总统赋予太多的期待。尤其是陷于经济危机、战争困局中的人们，更是会将更多的“宝”压在总统身上。

成功的政党领袖必须懂得战略而不仅仅是战术。为了赢得总统竞选和在国会中的多数党地位，他们必须在不太有利的环境中为自己谋得一席之地。[8]关于奥巴马邀请麦凯恩就金融危机共同发表声明的问题就非常典型地暴露了麦凯恩难以成为一个成功的国家领袖。9月24日，在金融市场接近恐慌边缘、经济形势遭受重击之际，民主党参议员奥巴马（Barack Obama）给竞选对手麦凯恩（John McCain）打电话。他想建议双方针对金融救助计划草案发表一份共同声明。几个小时过去了，奥巴马没有接到回电。当天稍后，麦凯恩在电视镜头前说，他已暂停竞选活动，专心参与起草救助法案的工作。据一位副手说，奥巴马针对这段画面问工作人员：“这话什么意思──暂停竞选？”周五在佛罗里达州的一个新闻发布会上，奥巴马说：能够同时处理多项事务将是总统职责的一部分。