崔之元：总统制，议会制及其他

从七十年代中叶以来，一股「民主化」的浪潮席卷著这个世界上的大部分地区：先是南欧，接著拉美，再次东亚、东欧和前苏联，最后是南非。这一空前的制度变迁激发了政治学家对民主制度的类型进行深入研究的兴趣。关於总统制与议会制在巩固民主的制度方面的优劣的大论战，就是在这个背景下发生的。

非政治学专业的读者也许认为研究制度类型是政治学家天经地义的工作。但是，西方政治学，特别是美国政治学的发展，走过一段曲折的道路。本世纪初的政治学，十分注重对於制度的描述与分析；但五十年代以後，政治学界发生了所谓「行为主义革命」，对制度的描述分析让位于对「政治行为」一一冲突、联盟、投票等一一的研究。直至八十年代中期「新制度主义」的兴起：才在更高阶段上恢复了政治学对制度类型的传统关注。

划分民主制度的类型，自然可以有多种可能的方式。可以从政党制度上划分，如两党制和多党制；可以从投票制度上划分，如单一选区制和比例代表制等等。本文从立法机构和行政机构之间的关系方面划分民主制度，即分为总统制与议会制两大「理想类型」：（如下图所示）

议会制：立法机构与行政机构相互依赖

1.最高行政权力必须受到议会中的多数支持，议会的不信任票可以使最高行政长官倒台。

2.最高行政长官有解散议会、举行新选举的能力。

总统制：立法机构与行政机构相互独立

1.立法机构有其固定的选举基础，构成其自身合法性的来源。

2.最高行政权力亦有其独立的选举基础，构成其自身合法性的来源

当然，现实生活中的民主制度不全如这两大理想类型那麽纯粹。本文将分析到「半总统制」等混合型。但是，从「理想类型」开始分析，有助于我们将注意力聚焦到最关键的制度特征上。特别是，议会制的「理想类型」是英国议会制的一个合理近似；总统制的「理想类型」是美国总统制的一个合理近似。这就给我们以更多的理由从理想类型开始分析。

本文将首先分两节介绍西方学者近年来对议会制和总统制的优劣的分析；然後，第四节将指出这些西方学者观点的不足之处：提出「路径相关」的政治制度演化观；第五节将以总统制与议会制的选择为例，探讨民主制度的［形式」与「实质」的关系，以期加深我们对民主理论的认识。

二、议会制

相当一批政治学家，认为议会制是新近民主化国家的适当选择。耶鲁大学的林兹（Juan Linz）教授是这一派观点的主要代表者之一。他明确认为，议会制比总统制更有利于「导向稳定的民主」。其原因是总统制有如下基本弱点：

合法性二元化

由于在总统制下，立法机构与行政机构相互独立，即各自有独立的选举基础，故造成民主合法性基础的二元化。具体来说，当总统和国会多数发生分歧时，「没有一个民主原则可以决定谁更代表民意」。（Linz，1992，p.10）这常常是引发军人于政从而解决相持不下局面的原困。拉丁美洲的不同军人政权就是这样缘起的。

照林兹看来，合法性二元化所带来的总统制民主的不稳定性问题：促使巴西等国近年来试图举行公民投票，从总统制转到议会制。後者具有合法性一元化的特点，即最高行政长官（首相或总理）是由议会产生，而不是独立选举之给果，从而保证了民主制度的稳定性。

合法性二元化的另一弊病，是容易造成总统的事实上的专权。林兹引用马克思在《路易？波拿巴的雾月十八日》中对此问题的分析。马克思指出，法兰西第二共和国议会的750名成员是不同政党、地区的选举产生的代表，而路易？波拿巴是全体选民选举产生的总统，这就给後者提供了声称更有普遍代表性的口实（尽管事实上的得票数可能远远不足半数）。近来，俄国总统叶利钦和议会的冲突，最终以血洗议会而告终，也是叶利钦声称比议员更有代表性的恶果之一。

总之，合法性二元化，在林兹看来：造成了民主不稳定、特别是总统专权的弊病。

固定任期的刚性

总统制的另一弊病，是林兹所谓的总统任期的刚性：一选四年或六年不变。相反，在议会制下，总理可以随时被议会多数党所换，如撒切尔夫人未到议会大选期就下了台。这就给议会制提供了灵活性。这一灵活性有两方面：一是容易更换不称职的行政首脑，二是容易长期留任有经验有能力的行政首脑，而不必受固定任期的约束。只要议会多数党支持某一行政首脑，他或她可以长期干下去。

总统选举的零和性

林兹认为总统制还具有一大弊病，即总统选举具有零和博弈的特点。所谓「零和博弈」，即一方全胜意味著另一方全败。总统固定任期的刚性，更加剧了总统选举败方的心理压力。在新的民主制度刚建立不久的时候，总统选举昀「零和博弈」特性，更容易导致败方在民主「博弈规则」之外去另寻出路。

相反，议会制选举具有「非零和博弈」的特点，一方胜不意味著其他方全败。林兹解释道：「虽然议会选举也可能产生一个党的绝对多数，怛更多情况是多个党都得到不同程度的议席。权力分亭和结盟是相当普遍的。」（Linz，1992，p.123）这就使得败方不至于全败而走到民主体制之外去。这一议会制优点根本上还是来自行政机构和立法机构的相互依赖：因为在议会制下，最高行政首脑必须得到立法机构中多数的信任才能生存，故他或她必须寻求多数支持和给盟，这就造成了各方的「非零和博弈」即使行政首脑在议会制下未能得到议会多数的支持，他或她可以通过「宪法手段」一一解散议会，重新大选-来解决争端；而不必像总统制下的「合法性二元化」局面：总统与国会的矛盾死结无法通过民主程序解决，因双方都有独立的合法性来源。

总之，与总统制的「合法性二元化」、「固定任期刚性」和「选举零和性」相对，议会制具有「合法性一元化」、「任期灵活性」和「选举非零和性」，这些特点使得议会制在民主转型中更有利于新民主体制的巩固，因为议会制导致行政首脑必须寻求多数支持并具有解决合法性争端的民主程序。

哥伦比亚大学的Alfred stepan教授十分支持林兹关于议会制优越性的论点。他进一步做了统计研究，试图说明林兹的论点。他首先排除「经济合作与发展组织」（OECD）的24个会员国，因为新兴民主化浪潮发生在这24个发达工业化国家之外。然後，他统计出从19刀到1989年间，共有38个国家至少试验过一年的民主政体。这38个国家中又有18个从1980年到1989年间一直保持民主政体。他用下图说明在这38个国家中，议会制比总统制更易使民主巩固，即「民主生存率」在议会制下（65％）高於在总统制下（20％）。

Stepan进一步统计了从1973到1987年间新兴民主化国家实行议会制或总统制的年数之和，特别是其中行政首脑享有立法机构多数支持的年数，如下表所示（略）：

Stepan认为此表支持了Linz关於议会制下行政首脑必须寻求立法机构多数支持的结论。他进一步解释道：「在议会制下，参加统洽联盟的小政党是政府中的制度化的成员，他们不仅能够争取到部长的席位：而且常常被指定到部长的位置。结盟的各方都有合作的动机，如果他们不希望此届政府倒台的话。这种情形下，在立法机构中有4个或6个政党的议会民主可以运转得相当好。但在总统制下，合作的动机大大减少了。总统的办公室是不可分割的。尽管总统也可能选非本党成员进入内阁，但非本党成员不是作为联盟政党的代表而作为个人加入内阁的。

因此，如果总统的党在国会中只有少於10％的席位如巴西的情形），他仍然可以长期（在任期内）统治。」（Stepan，1992，p.15）

综上所述，林兹和stepan等学者，从理论和统计研究出发，得出了议会制优於总统制（特别是在新兴民主国家中）的结论。当然，这一结论所遇到的明显挑战是美国的总统制。许多学者，包括林兹和stepan本人在内，都承认美国是世界上历时最长最稳定的民主制国家：但美国一直就是总统制。为了自圆其说，林兹等人诉诸一种「美国例外论」，即认为美国社会意识形态居中，多数人不左不右，故「合法性二元化」等总统制的一般弊病在美国并未造成大问题；反之，新兴民主国家中社会经济矛盾激烈，总统制的「二元合法性」、「固定任期」和「零和选举」很易导致新生民主政体死於摇篮之中。

三、总统制

另外一批政治学家，以加大学的Matthew SobergShugart和JohnCarev为代表，主张总统制具有议会制所不具备的下述优点，从而更适於民主转型中的制度选择。

事後可追究性

主张总统制优越的学者认为，民主政体的一个重要指标是选民对行政首脑的「事後可追究性」，即所谓「向后看的投票」（retrospective voting）；而选民在总统制下比在议会制下更具有对行政首脑的「事後可追究性」。这是因为总统具有固定任期，不像议会制下两次大选之间行政首脑经常更换，从而使选民有明确的「事后追究对象」同时，总统制下的立法机构议员，由于有与行政首脑的［相互独立性」，也比在议会制下容易被选民「事後追究」

事前可辨识性

与「事後可追究性」相平行，选民在总统制下对于行政首脑有较大的「事前可辨识性」。有些学者对於「事前可辨识性」进行了定量指标研究，将「可辨识性」定於0和、之间。「1」在此意味著行政首脑职位100％可在选民投票时被（事前辨识」，即选民们知道自己在把其麽人选到甚麽行政职位上。显然，总统制的「事前可辨识性」接近於「1」，而议会制的「事前可辨识性」只有0.39，这意味著超过半数的情形下选民不知自己在选其麽行政首脑（Shugart和Carey，p.45）

相互制约

事情总有正、反两面。总统制的批评者强调「合法性二元化」造成行政与立法两家扯皮、僵持不下的死胡同；但总统制的支持者指出，正是「合法性二元化」使得立法机构能够独立地行使职权，不受行政机构的干预。在总统所属的政党也拥有立法机构的多数席位时，「合法性二元化」不会造成扯皮，而是促进立法与行政机构之间的相互制钓。相反，议会制下的多数党往往反倒不能制的本党组成的行政机构，因为多数党议员不愿使本党政府倒台，从而常常被行政机构牵看走。

更大的民主性

支持总统制的另一个论点，是强调它具有比议会制更大的民主性。其原因是，在总统制下基层群众有可能越过局部地域性的代表，直接选择行政首长。如果像在议会制下那样，民众只能通过其代表间接选择行政长官，则很难避免「中间层」（「代表」）的保守性，从而基层民众的意愿往往不能够上达到行政机构。

仲裁人角色

由於总统有固定任期，支持总统制者就认为总统可以充当不同政党冲突的仲裁人角色，持这种意见的人推论，既然总统任期固定：他往往到时不得不让步妥协，否则其麽也干不成。

半总统制可集总统制与议会制精华之大成

支持总统的最後一个论点，是诉诸於法国政治学家MauriceDuverger的「半总统制」概念。严格说来，「半总统制」是介於总统制与议会制之间的制度类型。怛强调总统制的主要特征是［二元合法性」的学者，把「半总统制」划得靠近「总统制」。故「半总统制」的优点可以补总统制之不足。根据Duverger定义，半总统制有以下三点特徵：

1，总统由公众直接选举产生；

2.总统享有相当的立法和其它政治权力；

3.同时存在看总理和内阁：履行行政职权，并受议会信任票的制的。

由此可见，「半总统制」涉及两个［二元合法性」：一方面是总统制下的立法与行政首脑的「二元合法性」，另一方面是行政首脑机构之内的「二元合法性」一一一即总统与总理的二元合法性。在「丰总统制」干，当总统所属的党在议会中占据多数席位时，该体制实与总统制无别；但当总统所属的党及其联盟不占议会中多数时，总统则必须任命一个反对党的总理，正如法国总统密特朗1986年不得不任命希拉克组成反对党政府一样。这样，半总统制实际上缓和了总统制的「任期固定刚性」的缺点。

当然，反对半总统制、支持议会制的人，认为总统与总理之间的「二元合法性」将造成所谓「同居的危机」。他们认为，密特朗与希拉克之间相互拆台：结果甚麽也干不成。支持半总统制的人反驳道，这种行政首脑机构内的「合法性二元化」，可以通过给总统诉诸「全民公决」（referendum）的权力来解决。例如，法国戴高乐总统於1961年不顾议会反对，诉诸「全民公决」，通过了在阿尔及利亚建立临时政府的决定。此後，在1961年至1969年闲，戴高乐6次诉诸全民公决，直至第6次公决结果反对戴高乐的决定：他才被迫辞职。