李路曲：论欧美政党组织形态和权力结构的变迁

[内容提要]本文沿着欧美政党组织形态变迁的基本路径，对其内部的权力结构和配置进行了分析，指出在精英型政党、群众型政党、全方位型政党和卡特尔型政党的这四个阶段的发展过程中，党的中央、基层组织和党的公职部分之间的权力关系也在不断发生变化，并阐明了权力转移过程和党的公职部分取得优势地位的原因，与此相关的是党的中央和基层组织从群众型政党时期在党内居统治地位到边缘化的过程。

[关键词]组织形态 权力结构 精英政党 群众政党 全方位政党 卡特尔政党

一、精英型政党组织形态和权力结构的形成和变化

作为政党最初形态的精英型政党产生于18世纪末至19世纪初英美等国的议会中，由于是仅限于议员的派别组织，所以，从内部结构来看，这种政党只有党的公职部分而没有党的中央和基层组织。但是经过几十年的发展，它首先是在地方层面上进而也在中央层面扩展了追随者，尽管人数还很少，相互之间的联系也很松散，但已经形成了由党的中央、基层组织和公职部分组成的内部结构。

这种变化的基本路径是：在地方层面上，由社会分化引起的利益和观点的差异引发了地方精英的分化，他们在一个地区或选区中为竞争议席而不得不组建自己的政治组织；在国家层面上，最初自然是在国会中，对立的利益和观点日益常规化，而一些议员发现相互之间经常有共同的观点，因而逐渐组织起来以协调和促进自己的要求。当这两种原型组织开始相互接触和碰撞时，即随着地方政治势力对国家议席的竞争加剧，它们与议会中的相应的议员或组织就会进行合作和协调，以与其它的地方组织和议会中的其它派别进行竞争，以改变议会和地方政治势力的力量对比，这就导致了现代政党组织的形成。这种精英型政党有三个特点：

第一，党组织的制度化水平低。19世纪中期以前，大多数欧洲国家对公民的选举资格有严格的限制，对议员资格的限制更为严格，政治参与有限，因而党的组织规模很小，也没有忠诚的党员，所以这种精英型政党的国会议员，不仅是选区的代表，自然也成为党的领袖，至少是领袖的代理人，实际上也是党的最早的公职人员。不过他们只是一个松散组织的召集人，因为当时党的“基层组织”只是在选举时才被临时召集起来，目的只是选举，选举之后就消失了。可以说这类政党没有常设的基层组织，没有固定的党员和制度化的运作，党的成员或支持者之间的“组织关系”实际上与私人之间的网络和庇护关系相比没有本质性的区别①。

第二，党的基层部分和公职部分并没有明确的区分，保持着一种私人化而非制度化的关系。当然，政党的地方组织和公职部分并不简单的是同一部分人，它们的连结点是在选区层面上，通过组织选举和推举候选人而在选举时相互联系并日益发展成经常性的带有组织特征的关系。它是一种小的私人性的政治核心组织，具有相对独立的组织形态，同时又具有能够把他们的代理人选进议会进行政治参与的能力②。因此，这种精英型政党的本质特征是它的私人性和现代政治的结合。

第三，以上两个特点决定了党的内部结构或权力关系的特点。党的公职部分与党的地方组织在地方层面上、也就是在选区层面上的结合使这两部分的作用得到了充分的发挥因而较为发达，而党的中央极为弱势。实际上这时还没有具有独立形态的中央，即使在19世纪中期党的中央初步形成时，也是依附于党的公职部分，其组织选举的功能也主要是由议会中的议员组织发挥的。这时还从未出现过像后来群众型政党那样独立而发挥真正领导作用的“中央”。这一时期，由于党的公职成员可以依靠自己的资源，或者说依靠自己在地方上的人脉，也就是地方的支持者，因而党的组织实际上也就是公职成员的私人组织，这就使他们不依赖于党中央的资源，因而也就不需要建立专门的中央机构。尽管后来也建立了某种中央办公机构以协调他们在议会中的活动，但那只是一个完全服从于党的公职成员的服务性机构，而不是像以后的党的中央那样可以限制和指导党的议会党团。另一方面，由于地方“组织”是由名士们主导的，都是有能力和财富的人，也不依赖于党的中央和公职部分，因而也有较大的独立性。由于他们组织起来的目的就是选举，因而他们与党的公职部分有着一定的相互依赖性，但并不是上下级的领导关系。

二、群众型政党组织形态和权力结构的形成和变化

在群众型政党出现以后，党的组织形态和权力结构都发生了变化。

群众型政党产生于19世纪末的西欧。早在19世纪中期，甚至在选举权扩大之前，某些有助于群众型政党生成的环境已经开始形成了。政府作用的扩大和政府的概念和责任延伸到议会③，增加了人们对政党公职部分的期望和信心，增加了对它的依赖和向心力。这种情况的出现，加之社会有机联系的增强，不可避免地使过去各地相互独立的选举开始有了相关性，因而也就有了全国性，这就激发了超越基层和地方范围而促使政党在更大或全国性范围内进行交流和协调的动力。在此推动下，以个人人脉为基础的小选区的重要性下降了，政党的活动范围扩大了，不再完全依赖于少数的名士和选区，开始吸收更多的人参与选举，这导致了精英型政党内部力量向更有利于公职部分而不利于基层部分的方向转移。不过，只要选举参与仍然维持在一个狭隘的社会阶层的基础上，即选民资格仍有较大的财产限制并在相当程度上是通过庇护关系和其它个人化关系而被动员起来参与选举的，那么精英型政党的公职部分和基层部分在人事上、利益上和等级上就仍然是混淆的，谁处于支配地位也就难以断定。

19世纪中期以后，随着选举权的扩大，选民从数千人扩大到数十万人，人数本身就成为一种很有价值的政治资源，在这种情况下，以个人人脉为基础的“组织”的作用消失了，而通过精心设计的制度化组织把这种选举资源集中起来就成为非常必要的了。这时，由于潜在的政治资源和力量是存在于众多的支持者而不再仅仅是少数精英之中，例如存在于工人阶级和天主教基要主义组织之中，所以精英型政党及其狭隘的社会基础显然已经不能适应政党政治的要求了。

这时一些政党的发展路径是：在地方层面上党的组织不断扩大，在党内和党外的代表性和力量也逐步增强；还有一些从地方发展起来的政党最初并没有自己的公职部分，因为它们过去被排除在选举之外。由于群众资源具有了空前的重要性，因此，无论是原有的从议会中产生的政党，还是后来从地方选区发展起来的政党，无论它们有无当选的国会议员，其基本任务除了周期性地动员支持者进行选举外，更重要的是发动群众建立制度化而庞大的组织，先是争取投票权，然后是尽可能多地争取选民和相关资源。尽管通过选举进入国家政权仍然是重要的目标，但已经不是唯一的目标，通过大规模的党的群众组织向执政者施加压力也是重要的参与手段。正是由于选票等资源的积聚已经主要不是来自于少数精英，而是来自于普通群众，所以，必须通过建立具有实质性作用的党的基层组织来积聚和整合这种资源。进而，随着这些组织的建立、发展以及利益表达越来越大或“国家化”，就推动了它们超越选区而建立协调机制，即建立党的中央机构。同时，由于选举动员与像提供基本的福利服务这样的工作是相辅相成的，这又促使党扩展自己的功能并建立与之相关的附属组织④，这又使党中央的作用更为丰富而不可或缺。

设立党的中央机构的目的就是为了协调各基层组织和各选区的活动，并进一步建立和扩展基层组织；指导和协调参与到政治和选举活动中的像教会和工会这样的群众组织的活动，为其活动提供保护伞。党的中央一经建立，就与群众党员和支持者具有了一种共生关系。这表现在，党的中央为基层组织的扩展提供方便，协调它们的活动，而党的基层组织为中央提供其生存和运作所需要的社会、政治和经济资源，因此，像任何共生关系一样，很难说中央和基层哪一个居于支配地位。在群众型政党的正式结构和概念中，党中央被看成是基层组织的代表。由于其主要领导人是作为群众党员的代表、在党的代表大会上选举产生的，所以有人认为他们是受党的基层组织支配的；党中央的领导人是被全体党员授权来治理全党，由此也可以推定他们是为基层制定规则并提供指导。这就是说，尽管党的中央已经取得了统治地位、已经具有全国性并得到基层组织的授权，基层组织只有通过中央才能进行政治参与，但党的中央仍然承认它的政策和实践是受基层组织决定的，是全体党员意愿的反映。当然，实际上中央的决定并不总是受基层组织或党员代表大会的制约。

尽管群众型政党的中央和基层相互之间的关系即权力结构有点含糊不清，但在组织结构上这两部分之间却有明确的界限，不再像精英型政党那样难以区分。此外，中央领导和工作人员是全职的，而基层组织的领导和工作人员却完全是由临时性的志愿者组成的；在中央工作的人是领薪水的，而基层领导只有一些临时性的补贴⑤。

群众型政党的基层组织和中央与党的公职部分也同样是有明显界限的。这时的党的基层组织已经不再是由几个人组成的非常规的党的委员会，而是发展成有数百或数千正式党员的组织。同时，议员也不再被看作是党的精英或核心，而被看作是党的一部分，议会党团是党的一个基层组织，尽管它可能是一个不同一般的基层组织。它要明确地服从于“党组织”或中央。在精英型政党中，党组织是达到少数公职成员或核心成员个人目标的工具，而在群众型政党中，党的公职部分是党组织的工具，群众型政党的中央的功能之一就是代表基层组织监督和和指导党的公职部分的活动。

我们可以进一步分析群众型政党中议员是党的工具的涵义与精英型政党中议员是一个公共角色的涵义之间的差异。尽管精英型政党代表的是特殊群体的利益，但它却总是声称自己代表的是国家整体的利益，其担任公职的党员声称他们是代表选区中所有人的利益的。精英型政党的这种意识形态与它是以担任公共角色的“党的公职部分”为主相吻合的，因为“公职”本不应是代表特殊群体利益的，否则就失去了合法性。不过，在精英型政党时期，社会的横向分裂并不明显，这也是它们总是声称自己代表全社会利益的一个客观因素。而群众型政党无论在实践上还是在理论上都表明自己只是一定的阶级或阶层的代表，或者说它只是代表社会的一部分。在这种情况下，党的每个出任公职的成员都要同时对两个组织负责，即党组织和全体人民；受两套激励或限制因素的影响，即希望保持和增强自己在党内的地位的思想与行为和希望赢得全体选民和选举胜利的需求的影响；受两种合法性来源的影响，即作为党的代理人和作为公众的受托人的合法性的影响。简言之，群众型政党的公职成员具有双重身份，作为党的代理人他们是党的工具，而党只代表社会的一部分；作为公职成员他们应服务于全社会，表达全体人民的利益。比例代表制的引入部分地调和了这一矛盾，即每个选区按得票的比例确定各政党当选议员的人数，通过组成选区的议会代表团作为一个整体来代表整个选区的利益，而不再是由个别议员来代表自己的政党和阶级，这就使对党和对选区或整个“国家”的忠诚部分地达成了一致。由此看来，精英型政党的“全民性”的社会基础比群众型政党的“阶级性”的社会基础更为狭隘。

随着群众型政党的出现和发展，人们先是在经验上而不是从理论上看到了群众型政党三个组成部分在结构上的明显差异：它们分别由不同的人所组成；受不同的经常是相互矛盾的党内和党外激励因素的影响；其组织过程是由党的附属组织不断提供组织资源以补充党的基层支部，再由党的代表大会选出中央委员会进行领导；并由党的基层或中央推举出参加各级议员竞选的候选人。同时，它也依赖于在党的三个组成部分之间形成一种特有的平衡，以维持自己的相对稳定。一般来说，在群众型政党的初期，由于各种不同的激励和需要，党的中央可能居支配地位，控制着资源，而不管它宣称自己是否是基层组织的代理人；在群众型政党的鼎盛时期，党的基层组织的作用和地位不可忽视；此后，由于公职部分逐步获得了掌握政府资源的能力，因而越来越具有独立性和支配性，从而改变了原有的组织结构和力量配置。

像精英型政党一样，群众型政党在欧洲的不同地区也有很大的差异。在意大利和西班牙那样的国家中，由于能够有效地控制选举和抑制竞争，所以它更可能是借助压制而不是合作的方式来对待政治参与的要求。这种制度环境决定了政党的结构，其主要特征是党的权力高度集中于中央，公职部分在很大程度上受中央的控制，基层组织在党内处于从属地位。与此相反，在工会早已取得合法地位的国家中，例如英国，在工人阶级取得选举权之后，