刘红凛：《政党法》的世界概况与主要成因

[内容摘要]《政党法》是政党立法的一种基本形式。《政党法》具有很强的政治性，制定《政党法》要具备一定条件，如国家处于政治或社会转型期、"多党制"初期，社会多元、意识形态多元，存在各政党共仰或服从的统治权威，具有一定的政治诱因等。从二战后的世界概况看，有《政党法》的国家不是多数，而是少数，《政党法》与民主政治之间并无逻辑上的必然联系。一国要想有效维护政党政治秩序、促进民主政治发展，需德法相济、他律与自律相济，协调好政党法律规范、政治伦理、党内规范的关系。

[关键词]《政党法》 世界概况 主要成因 民主政治

在民主政治时代，政党是一个国家政治权力的中心、民主政治的实际操作者。正如法国学者让・布隆代尔所言：“民主制中政党政府的出现，使政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响，而且（至少在有的时候）还能影响到司法机构。”①这种“集权原则”的复归，并非政党意志使然，而是现代政治系统运作的必然要求与必然结果：要使一个国家的政治系统有效运转，就必须且只能有一个政治权力中心。然而，绝对的、不受制约的权力必然会导致腐败。如何规范政党权力与政党行为，充分发挥政党在民主政治中的作用，保持政局的和平、稳定与秩序；同时又能防止政党以权谋私、激化社会矛盾、危害政治秩序，这成为一个普遍问题。因此，加强政党立法、用法律来规范政党权力与政党行为，成为二战后世界政党政治的一个基本趋势，有些国家甚至制定《政党法》来全面规范政党权力与政党行为。那么，什么是《政党法》，世界上有哪些国家存在与实施过《政党法》，制定《政党法》的必要条件或主要成因是什么？《政党法》是政党政治发展的必然现象还是或然现象？这些都是值得深思的重大理论与现实问题。然而，目前国内对这些问题尚缺乏全面、系统的研究，对许多问题的认识仍处于混沌或偏知状态，甚至连世界上有多少个国家有《政党法》这样的基本问题也众说纷纭。通过对世界有关国家的《政党法》的全面梳理和系统研究，本文试对上述问题作初步探讨。

一、《政党法》的概念与缘起

对于什么是政党法，目前学界存在理解与认识上的分歧：一种观点是从广义上来理解政党法，认为关于政党的立法或关于政党的法律条文就是政党法。按照这种观点，只要一个国家的宪法、选举法、社团法、政治献金法等有关法律中有政党条款，就说明这个国家有政党法。一种观点是从狭义上或严格意义上来理解《政党法》，认为《政党法》是指由国家立法机关针对国内所有政党而制定的基本法律。本文主张从狭义或严格意义上来使用《政党法》这一概念；并且认为，只要加上书名号，我们就应该从严格意义上来理解和使用《政党法》。要正确理解《政党法》，必须正确认识《政党法》与政党立法形式的联系与区别。从立法形式上看，政党立法主要包括四种形式，即于宪法中规定，于《政党法》中规定，于选举法（包括与选举相关的法律）中规定，于特殊的专项立法中规定；或者说，政党立法主要有宪法、《政党法》、选举法、专项政党立法四种形式。有学者认为，宪法惯例也是一种政党立法形式。②但宪法惯例实际上是一种政治惯例，从严格意义上说，它不是由国家立法机关制定的，因此，难以成为政党立法的一种基本形式。比较而言，《政党法》是根据宪法精神或关于政党的宪法条款而制定的，它是政党立法的一种基本形式，具有专门性与综合性相统一的特点，但并不等同于宪法、选举法、社团法等其他法律中关于政党的法律条款，与特殊的专项政党立法也有根本区别。所谓专项政党立法，是指由一个国家的立法机关通过的、针对某一政党或某些政党而制定的特殊法律，德国1878年国会通过的《镇压社会民主党企图危害治安的法令》被认为是针对某一个政党最早的专项立法。③另外，南非1950年制定的《镇压共产主义条例》、美国《1954年共产党管制法》、缅甸1974年通过的《保障党的领导作用法》等，都属于针对特定政党的专项政党立法。但《政党法》并非针对某个政党而立，而是适用于一国之内的所有政党，这是《政党法》与专项政党立法的一个根本区别。

《政党法》的缘起，与二战后有关国家对政党采取积极法律规范有关。从历史上看，在政党发展的不同阶段，国家对政党的态度不同，对政党的法律规范先后经历了一个从无到有、从消极防范到积极承认的历史过程。这正如台湾学者所言：“国家权力对竞争性政党的态度，是经由敌视的阶段、无视的阶段，才转为法律上的承认，甚至宪法上的融合。”④在二战以前，西方国家一般视政党为结社组织，各国基本上是消极地承认政党，对政党没有专门的法律规定，如1919年的德国魏玛宪法也是把政党作为社团组织来对待，仅仅强调“官吏为全国之公仆，非一党一派之佣役”⑤。1939年美国的《哈奇法》禁止公共机关、公务员等对政党进行政治捐款。但是，“就整个政党制度而言，在第二次世界大战结束前，全世界除了选举法中有关政党参选的规定，以及针对特定政党的禁止或限定性规定之外，都还没有对政党进行一般规范的综合性的法律制度”⑥。

二战以后，世界政党政治进入一个新的历史时期。“政党入宪”、通过法律来积极规范政党，成为政党政治的一个基本趋势。之所以会出现这种情况，主要基于两个原因：一方面，基于对法西斯政党的崛起及其暴行的反思，防止以后政党以民主方式推翻民主制度而实行法西斯专政；另一方面，基于二战后政党政治地位的提高、政治权力的扩大，防止政党权力膨胀、权力滥用和政治腐败。因此，“防御性民主”理念应运而生，西方有关国家开始在宪法或其他法律中积极承认政党、用法律来规范政党。意大利被认为是“政党入宪”的第一个西方国家。1948年意大利宪法第49条规定：“为了以民主的方式参与国家政治决策，公民有自由组织政党的权利。”⑦1949年德国基本法、1958年法兰西共和国宪法等也都增设了政党条款。在此以后，许多成文法国家开始效仿，“政党入宪”成为二战后世界政党政治的一个基本趋势。从世界总的情况看，荷兰学者马尔塞文等依据布劳斯坦和弗朗茨编辑的《世界各国宪法汇编》对1976年3月31日前生效的142个国家的宪法（当时有156个民族国家），通过计算机分析而得出的结论是：当时有65.5%(93个)的国家在宪法中有政党条款，其中，规定政党且只允许一个或某些政党存在、或规定某个或几个政党主导地位的占22.5%(32个)。⑧到目前为止，在宪法中有政党条款的国家大大增加，苏东剧变后新独立的东欧国家在宪法中对政党都有明确规定；但英国、美国、日本等国的宪法中，至今仍无政党条款。比较而言，社会主义国家“政党入宪”的历史反而早于西方国家。1936年苏联宪法第126条已经明确规定：布尔什维克乃劳动者、一切社会组织与国家组织之领导核心。然而，无论是西方国家还是东方国家、发达国家还是发展中国家，宪法对政党一般只作原则性的简短规定，如要求政党民主、不得危害国家主权与国家安全等，对政党行为并不作具体规定。

《政党法》的产生，是二战后世界政党政治的一个新现象；“政党入宪”是《政党法》产生的法理基础和政治前提。对大陆法系国家而言，一般是先有“政党入宪”，通过宪法确定政党地位、对政党进行原则性规定，然后在其他法律（如选举法、政治献金法）中增加或丰富有关政党条款，最后才有可能根据宪法精神、宪法原则来制定《政党法》。这是大陆法系国家政党立法的一般逻辑，德国、俄罗斯以及原苏东国家基本如此。而英美法系国家在宪法性文献中一般无政党条款，这些国家一般也没有《政党法》，主要是通过选举法、政治献金法来规范政党的选举行为和政党经费。从世界有关国家《政党法》产生的先后顺序看，阿根廷1944年公布了《政党组织法》，但未实行；1949年9月贝隆独裁政权又公布实施政党法律。泰国1955年颁布了第一部《政党条例》，韩国1962年12月31日颁布《政党法》，土耳其1965年颁布实施《政党组织法》，联邦德国1967年颁布实施《政党法》。以后《政党法》在亚洲、非洲等发展中国家不断产生。苏东剧变以后，东欧各国和独联体国家基本上都制定了《政党法》。由此可见，通常人们所言的“德国1967年《政党法》是世界上第一部政党法”的说法是不正确的，阿根廷可谓世界上最早制定与施行《政党法》的国家。

二、《政党法》的世界概况与基本分析

在明确了《政党法》的概念与历史发展后，接下来的一个基本问题是：世界上有多少个国家有《政党法》？对此，国内学术界、理论界众说纷纭，有的认为只有几个国家，有的认为有十多个国家，有人列举出20多个国家⑨，也有人列举出30多个国家⑩，还有的认为有100多个国家。那么，世界上到底有多少个国家有《政党法》？这需要认真地考察与论证。根据前文对《政党法》的界定，只要一个国家存在由“国家立法机关针对国内所有政党而制定的基本法律”，不管其名称是“政党法”、“政党组织法”、“政党法令”还是“政党条例”，都视为这个国家有《政党法》。根据这一标准，笔者通过书籍、网页对世界上所有国家和地区进行认真搜索、查找与核对，目前发现有62个国家有或曾经有《政党法》。其中：欧洲有19个国家有《政党法》。这些国家分别为：德国（1967年制定与实行，以后多次修改），芬兰（1969年），西班牙（1978年），瑞典[11]，马其顿，匈牙利（1988年），波兰（1990年第一次制定，1998年颁布新《政党法》），捷克（1990年），保加利亚（1990年制定，2001年通过新《政党法》），波黑（1990年），立陶宛（1990年），阿尔巴尼亚（1991年），爱沙尼亚（1994年），阿尔及利亚（1997年），俄罗斯（2001年制定，以后根据联邦宪法多次修改）。另外还有波斯尼亚、乌克兰、罗马尼亚、白俄罗斯。其中，欧洲除了德国、芬兰、瑞典、西班牙、马其顿五国外，其余国家基本上为原苏东国家。

亚洲有20个国家有《政党法》。这些国家分别为：泰国（1955年《政党条例》），韩国（1962年），巴基斯坦（1962年），土耳其（1965年制定《政党组织法》，1983年4月又颁布《政党法》），印度尼西亚（1975年制定《关于政党和专业集团的法令》，1999年1月颁布新《政党法》），伊朗（1988年制定《政党法》，1997年又颁布新《政党法》），缅甸（1988年《政党登记法》），蒙古（1990年），也门（1991年《政党和政党组织法》），约旦（1992年），乌兹别克斯坦（1996年），哈萨克斯坦（1996年制定《政党组织法》，2002年7月颁布新《政党法》），柬埔寨（1997年），塔吉克斯坦（1998年），阿富汗（2003年），东帝汶（2004年），另外还有亚美尼亚、巴林、黎巴嫩、以色列。其中，泰国在1955年颁布第一部《政党条例》，1968年、1971年、1981年又制定了第二部、第三部、第四部《政党条例》，现行的为第四部政党条例全称为《佛历2524年政党条例》，它特别强调禁止政党或党员个人接受任何人的钱款、财产或其他利益。韩国《政党法》全文54条，1962年12月31日颁布，1963年1月1日起执行。至1989年，韩国《政党法》已修改6次，期间大部分处于军人政治时期。巴基斯坦在1962年制定《政党法》后，在哈克军政府时期，曾于1979年8月、1985年12月进行修改。

非洲有19个国家有《政党法》。这些国家分别为：埃及（1977年），扎伊尔（1990年《政党组织及职能法》），圣多美和普林西比（1990年），马里（1991年），莫桑比克（1991年），加蓬（1991年），毛里塔尼亚（1991年），尼日尔（1991年），布隆迪（1992年），赤道几内亚（1992年），几内亚（1992年），安哥拉（2002年以后），摩洛哥（2005年），另外还有索马里、乍得、马尔代夫、苏丹、赞比亚、喀麦隆等。

南美洲3个国家有《政党法》，分别为：阿根廷（1944年《政党组织法》），巴西（1971年《政党组织法》），玻利维亚（1999年以后）。其中，阿根廷1944年《政党组织法》未实行，1949年9月贝隆独裁政权又公布实施了政党法律（共10条）。阿根廷1956年革命后，于同年10月公布了有关政党党则之法律，1985年9月30日批准了《政党组织法》。

北美洲有1个国家有《政党法》，