刘学军：苏共丧失执政方式合法性的政治学分析

中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“无产阶级夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政、掌好权。”。本文试图从政治学角度对苏共丧失执政地位的一个重要内因进行反思，以期为中共执政方式的完善有所裨益。

一、苏共执政方式的主要弊端

苏共是在20世纪初十分严峻的国内外环境中开始执政的，列宁曾经对执政党建设和执政方式的改进提出过一些好的设想。但是，他的继任者们在几十年中却一直在强化过度集权的的执政方式。总体看来，这种执政方式是不符合政党执政规律的，其合法性必然随着国内外条件的变化而日益丧失。

1．以党代政

这里所说的“政”是广义的，包含立法权、行政权、司法权。党政不分、以党代政，就是本应由国家立法、行政、司法机关行使的权力，均由党的机关发出或事实上由党的机关代为行使，混淆了党组织或党的机关与国家机关的功能，违背了政党执政的基本规律和要求。这是影响苏共执政方式合法性的致命因素，是苏共执政方式弊端的总病源。

十月革命胜利之初，列宁曾经设想过在俄国搞多党联合执政的方式，在1917年10月―1918年3月，俄国曾经有过短暂的多党联合执政时期。但由于利益上的差异导致的政策上的分歧，左派社会革命党人首先退出政权机关，其他党派纷纷跟着退出。在这种情况下，列宁从1918年5月开始，明确提出了布尔什维克一党执掌政权的主张并加以实施，他认为“现在政权已由一个党，即无产阶级政党夺到手了”，“根本谈不上分掌政权了”。可见，苏共的一党专政体制的形成，有其特定的社会历史原因。

这就产生了一个问题，即如何处理一党执政条件下的党政关系，并探索合适的执政方式。对此，列宁、斯大林总的设想是在坚持党对革命和建设事业领导的前提下，注意改善党的领导方式。列宁指出，在俄国“只有工人阶级的政党，即共产党，才能团结、教育和组织无产阶级和全体劳动群众的先锋队”，“并领导全体无产阶级的一切联合行动”。这种领导地位，是在俄国共产党带领无产阶级和其他劳动阶级进行革命斗争的过程中逐渐确立的，“这个党还在1905年革命以前就取得了这种地位。……它一直和工人阶级打成一片，因而只有这个党才能领导工人阶级去深刻地根本地改变旧世界”。革命胜利后，共产党就是直接执政的无产阶级先锋队，是领导者，“国家政权的一切政治经济工作都由工人阶级的觉悟的先锋队共产党领导”。斯大林也强调：“在我们苏联，在无产阶级专政的国家里，我们的苏维埃组织和其他群众组织，没有党的原则性指示，就不会决定任何一个重要的政治问题或组织问题，――这个事实应当认为是党的领导作用的最高表现。”不过，列宁和斯大林也强调，党的领导并不是党直接发号施令，党的任务“是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预”。斯大林在1929年还具体谈到了党对政府领导的方式问题，认为这种领导首先是“通过苏维埃和苏维埃代表大会，把忠实于无产阶级事业并愿全心全意为无产阶级服务的候选人，自己的优秀工作人员，输送到我国重要的国家工作岗位上去”。其次表现为“党检查各管理机关的工作、政权机关的工作，纠正那些不可避免的错误和缺点，帮助这些机关执行政府的决议，竭力保证他们得到群众的支持”。再次表现在“任何政权机关在制定工业和农业方面或商业和文化建设方面的工作计划时，党都要给它们总的方针性的指示，确定它们在计划执行期间的工作性质和工作方向”。

但在实践中，苏共还是越来越多地把权力集中在自己手中，导致领导与执政混淆，党政不分，以党代政。实际上，苏维埃组织和其他群众组织如果没有党的原则性指示，就不会决定任何一个重要的政治问题或组织问题。在这种情况下，苏维埃实际上难以具备应有的法律权威，其职能和权力几乎完全被苏联共产党所包揽，成了把苏共意志变为国家法令的表决机器。

从20世纪30年代起，联共(布)中央单独同人民委员会联合发布的大量决议和命令中，大都涉及经济和行政领域的具体事务，有的甚至具体到对什么作物施什么肥、施多少肥，货运、客运机车用什么牌号等。此外，联共(布)各级组织内还重复设置与政府有关管理职能相对应的部门。1930年，联共(布)中央内设分管政府各部干部工作的业务机关，成为后来按生产部门设置党中央各工作机关的雏形。1934年，联共(布)十七大正式确立了按生产部门设置党的机关的原则，决定在联盟州以上的党委内设置“完整的负责生产业务的部”，并在中央设置农业部、工业部、运输部、计划财政贸易部等职能部。结果，党的机关直接指挥政府部门或者干脆取代了政府部门，使政府相关职能部门成了党委相关部门的附庸。虽然在后来的实践中，苏共高层对此有过关注并试图改进，但并没有真正实现党与政府关系的合理化。例如，赫鲁晓夫时期成立的党的农业党委和工业党委，就使得二元化的党政领导体制进一步强化，农业党委直接向集体农庄和国营农场发号施令，而工业党委则直接抓企业管理。其结果是，苏共没有管理好具体的经济工作，反而把自己的本职工作即党务工作耽误了。某管理局党委4个月内举行了10次会议，讨论了大约270个问题，其中只有1个问题是关系党务的。

2．权力过于集中于苏共特别是党的总书记

现代公共管理的理论和实践证明，“政”要求效率，要求权威，相关的行政管理人员必须服从行政长官的意志和命令，其行政模式必然是科层的和集权的。在党的组织内部各成员的权利是平等的，都享有对重大问题的决策权，其基本管理模式是民主的。苏共党政不分、以党代政的执政方式必然导致党的机关行政化，国家机关的相关权力向党的机关集中，党内权力向主要负责人手里集中。

俄共(布)早期的党内机构设置是考虑了分权问题的。例如，1919年3月，俄共(布)八大决定在党的中央委员会内设立政治局、组织局和书记处。其中规定，政治局在中央全会闭会期间作政治决定，处理日常政治问题；政治局和组织局的全部成员必须是中央委员；书记处则只是政治局的秘书班子。但到了1922年4月，俄共(布)中央全会进一步加强了书记处，将其负责人改称“总书记”，由斯大林担任，并集政治局委员、组织局主席等重要职务为一身。党内一些重大权力开始集中，这时的总书记“为政治局的每一次会议准备议程，为每一个辩论的问题提供文件。他把政治局的决议转给下级机构。他同首都和地方的千千万万机构保持日常联系，负责它们的任命、提升和废黜”。此外，列宁时期就已经存在党的主要领导人兼任行政机关领导职务的先例。从十月革命胜利到列宁逝世，作为中央政治局委员的列宁、加米涅夫、托洛茨基和斯大林等人，就曾经在苏维埃中央执行委员会主席团、人民委员会和革命军事委员会等关键岗位担任职务，执掌苏维埃、政府和军队的最高权力。列宁逝世前，曾经考虑到这种方式的弊端，并试图着手解决，但没能如愿。列宁逝世后，这种集权愈演愈烈，并最终导致党的主要领导人个人专权。从1930年起，苏联的经济集权迅速向政治集权转变。从苏共十七大起，对斯大林个人歌功颂德的现象开始热起来，此后，愈演愈烈。对斯大林的个人崇拜和斯大林的个人集权，必然导致整个苏共领导体制的扭曲和变形。苏共在各加盟共和国和各地区的集权，就是成千上万的区委、州委和加盟共和国第一书记们的个人专权。

3．权力监督与制约体制不足以有效约束过于集中的权力

集权是危险的，必须加以限制。法国启蒙思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才能休止。”英国19世纪著名历史学家阿克顿勋爵也说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”关于绝对权力，美国著名政治学家乔・萨托利作了这样的界定：“事实上不受足够的制衡性权力反对的权力，是绝对权力。”权力之所以容易腐败，是因为掌握权力的机构和个人也有自身的利益诉求，并且可能形成特殊的利益集团。无产阶级政党以无产阶级和全人类的解放为己任，党纲上公开宣称党除了无产阶级和广大人民群众的利益之外，没有任何自己的私利。这是无产阶级政党能够动员群众，参与推翻资本主义旧世界、建立共产主义新世界伟大实践的重要因素。但是，人类社会政治发展的实践表明，自从人类社会出现了国家，为国家管理而设定的相关机构本身就有自己特殊的利益诉求，就有可能成为特殊的利益集团。只要无产阶级政党必须借助国家的形式实现利益配置，就必须正视这个现实。特别是在党政一体的模式下，为防止权力绝对化，要对权力实行有效的约束，就必须首先对党的权力实施有效的约束。在这个问题上，实行党内民主或党内分权，是必由之路。

列宁曾经注意到这个问题并一直努力寻求解决的方法和路径。列宁认为，由党代会选举产生的中央委员会只是党代会的执行机关。为了防止中央委员会的过度集权，1919年俄共(布)第八次代表大会通过的《党章》作了明确规定：“中央委员会设立政治局――负责政治工作，组织局和以书记(中央委员会组织局委员)为首的书记处――负责组织工作。”此外，不准设中央委员会主席。列宁还建议成立党的监察委员会，保证监察委员会的相对独立性。在他的倡议下，1920年俄共(布)第九次全国代表会议成立了中央监察委员会，它标志着俄共的检查制度发生了质变。会议通过的《关于党的建设的当前任务》中的第十九条指出：“代表会议认为有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会。监察委员会应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的监督的同志组成。党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”1921年3月俄共(布)第十次代表大会进一步作出了《关于监察委员会》的决定，其中的第七至第九条明确规定：监察委员会和党委员会平行地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作；监察委员会委员有权出席本级党委员会和苏维埃委员会的一切会议以及本级党组织的其他各种会议，并有发言权；监察委员会的决议，本级的委员会必须执行，而不得加以撤销，如果有不同意见，可以把问题提交联席会议解决，如果与同级党委员会不能取得协议，可以把问题提交代表大会或本级代表会议解决。显然，列宁是想在党内形成一种权力制衡机制，防止党内集权。列宁晚年对此担心尤甚，集中反映在《给代表大会的信》、《我们怎样改组工农检查院》等书信和文章中。他在临终前写的《我们怎样改组工农检查院》中说：“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下，经常检查政治局的一切文件。”“出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们，应该形成一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以致做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”

但是，列宁逝世后，他的继承者没有按照他的思路走下去。1926年11月，联共(布)中央委员会和中央监察委员会召开联席会议，决定由奥尔忠尼启泽担任中央监委主席，同时兼任政治局候补委员。这一决议不仅降低了中央监委的地位、否定了中央监委委员专职和不得兼职的规定，而且实际上取消了中央监委成员由党的全国代表大会选举产生的决定。1930年12月，苏共中央委员会和中央监察委员会联席会议，再一次未经大会选举就更替了中央监委主席。1934年1月，联共(布)十七大专门作出决定，将中央监察委员会改名为党的监察委员会，并规定委派一名中央委员会的书记为其领导者。这就是说，监委已经不再是中央的机构了。1939年3月，苏共十八大对党章作了进一步修改，决定把党的监察委员会再次改名为附属于联共(布)中央委员会的党的监察委员会。党章明确指出，党的监察委员会是联共(布)中央委员会的下设机构，规定党的监察委员会由中央全会选举产生，并在中央委员会的领导下进行工作。这使监委会成为中央委员会的一个下设机构。1952年10月，联共(布)十九大对党章中关于监察委员会的条款又作了修改，进一步缩小了监委的职权范围，取消了监委监督党和中央委员会决议执行情况的权力，