陈尧：新权威主义政权的结构危机

内容提要： 20世纪后期的民主化浪潮使大多数研究者只关注政治变迁的外因性解释，而不虑及政治变迁的内在性因素。本文对发生民主化转型前夕的新权威主义政权作了剖析，指出新权威主义政权发生民主化转型的根本原因在于政权内部的专制结构与同意结构之间的张力。由行政首脑、军队、官僚和执政党组成的专制结构与由立法机关、利益集团、公共舆论和社会运动组成的同意结构之间存在的张力随现代化发展而逐渐转化为危机。这一危机在外部因素的点燃下上演了一场世界性的民主化运动。

关键词： 新权威主义、结构、专制结构、同意结构、合法性、危机

20世纪60、70年代，刚刚历经第二次世界大战不久一批发展中国家，纷纷选择了一种新的权威主义政体，如巴西、阿根廷、智利、乌拉圭、秘鲁、墨西哥、韩国、新加坡、印度尼西亚等。这些新权威主义政权的出现是由现代化发展进程中诸宏观因素如经济结构、现代化运动、传统的政治体制与文化、国际背景决定的，也是在经济出现危机的特定时刻政治主体选择的结果，表明这类政权的存在有一定的必然性和普遍性。新权威主义的出现的确对发展中国家缓解经济危机、社会动荡、政局不稳带来了一些希望，特别是在一段时间内，在某些国家取得了经济上令人瞩目的“奇迹”，一度被其它发展中国家视为政治发展的目标模式。但是，新权威主义政权与传统权威主义政权不同，它并不是一种稳态政权，而是在某段历史时期出现的过渡性政权（特别是为了应付经济、社会和政治危机的需要），因而带有过渡政权所具有的性质、特性及其发展逻辑，其中最主要的是：新权威主义政权与社会力量之间代理关系的非规范化导致新权威主义政权的结构存在致命的缺陷。这种缺陷随着社会变迁中社会问题的缓解、经济形势的好转带来的社会资源分配格局的变化和社会阶层格局的变化而日益显著，并发展为政治危机。这种政治危机的结果表现为20世纪70年代末兴起的全球范围向民主转型的重大历史运动。

政治生活中的结构分析

结构是社会科学研究中的一个基本范畴，也是一种传统的分析工具，至今仍被广泛运用。著名人类学家拉德克利夫－布朗（radcliffe－brown）曾经指出，社会是由两种东西组成：一是由人构成；二是由这些人的内在性质构成。对社会的研究不是简单地谈到人，而是探察他们如何按照一定的顺序安排的。社会科学家研究社会单元的结构性安排时，把社会单元的内在结构视为是理所当然的。 这表明，结构是社会中人与人之间关系的一种基本的客观表现。

在社会科学研究中，对结构的意义有着不同的理解，如结构论认为结构对社会活动的发生具有决定性作用，而选择论则强调主体在社会活动中的能动性，把结构的作用降至很低或不起作用的地位。对大多数承认结构有一定作用的研究者来讲，结构至少可以有两种基本作用：一是限制；二是促进。一些社会科学研究者在作研究时，常常把结构视为社会发展的结果而不是原因，结构对主体的选择不起限定的作用，而仅仅是主体选择的产物且是一种并不重要的结果。尽管这种观点在社会科学尤其是政治学界并不占主流地位，但有时也的确反映了一些值得思考的问题，如政治生活中偶然性的作用。在最一般的意义上，结构的限制作用表现为对主体（个人或集团）作选择的一种限定，把具有不确定性的无数选择减少到具有确定性和现实可能性的少数选择，被减少后剩下的选择数目越少表明结构的限制作用越大，如果只剩下一种选择，就变成了结构决定论；相反，结构对主体的所有选择均未能起到缩减数目的作用，就变成了选择论。这两种极端情况在现实中一般不太可能出现。但是，作为社会规范、互动关系中最重要的限制因素的结构，确实在很大程度上解释了社会运动、政治现象得以发生的规律。结构分析的工具是日常可以被观察到的现象，如政府结构、政党结构、司法结构、政治角色结构等，这些现象可以直接地、有效地反映政治生活中的变化，因而政治研究中的结构分析始终是一种常用的方法。

社会系统中的结构具有促进功能，可以在社会行为者互动过程中把资源不断地再生产出来。这种再生产过程需要三种重要的媒介：一是借助传统、伦理或宗教的方式把资源进行转换，如前现代化社会那样；二是通过各种市场机制和契约以平等交易的方式生产资源；三是借助权力来实现。权力存在的前提是各种社会中支配关系的存在，在社会再生产过程中权力可以借此发挥作用。结构的支配关系可以有许多形式，按支配程度的大小可分为决定型、主导型、影响型和干预型，按均衡程度分为均衡型、非均衡型。不同的支配结构导致权力作用方式发生相应的变化从而对社会行动产生差异性的结果。对于这类关系，我们可以从不同社会政治结构的差异对民主、自由、平等价值实现程度不同中可以看出来。

当然，权力并不仅仅是结构的被动反映。权力作用于社会的结果必然在某种程度上改变着个人、集团、阶层之间的社会关系。权力可以直接改变社会资源的分配状况，也可以间接地通过法律、政策调整社会资源生产、流通的规则来影响社会关系的格局，从而反过来重塑社会结构。

在有国家社会中，任何国家权力基本上可以分为两种：一种是国家（由政府作为具体代表）不受社会影响而独立作出决定的权力，通常我们可以称之为专制权力；另一种是国家在作出决定时受到社会制约或社会舆论、公众意见表达一致的（以多数原则或社会主要集团的意见基本一致为准）影响下作出决定的权力，大体上可以称之为同意权力。这种两分法显然属于理想类型的划分，因为不管在什么社会、什么年代，国家权力在运作过程中多多少少含有“同意”的成分，不管这种同意是来自社会全体还是部分利益集团，也不管这种同意的表达方式是以直接参与政策制定还是以社会运动的形式表达。从国家与社会在近现代历史中的关系以及社会发展的逻辑来看，国家最终受制于社会并由社会决定（特别是当人类政治文明发展到民主时代），因此，国家权力中的专制成分随着政治文明的成熟日趋减少，并最终为同意成分所决定。e•艾森斯塔德在研究古代帝国时，曾指出，“在许多情况下，统治阶级仅仅是或主要是为了剥削人民和资源的目的而利用这些机构的。但是，甚至在征服帝国之中，如果统治者希望延续他的统治，他就不得不允许这些服务机构把某些社会群体的需要也考虑在内，即使为他们提供的仅仅是和平、秩序和某些基本服务。” 一旦统治者只注重专制权力，不能提供一些基本的公共产品时，便会出现我们在历史上常见的暴乱、起义、革命等颠覆政权的行动，促使帝国政治结构发生调整和变化。这种情况在近现代历史上急剧减少，原因是国家的同意权力得到了逐步发展，并在西方民主国家成为主导性的国家权力类型。

国家同意权力的理念基础是契约观念。契约观念是构成西方文明的一个重要原则，当代西方民主体制无一不是建立在契约观念之上。契约理论的集大成者为洛克，正是他的思想奠定了近代西方民主体制如人民主权、多数原则、分权、有限政府、宪政和代议制的基本框架。洛克认为区分政治社会和自然状态的标准是契约，只有那些彼此立下了一个明确契约的人们才一起组成了政治社会，人们同意将每个成员在自然状态下所据有的权力转移到社会共同体中。 但是，这些政治权力受到人们转移这些权力时的意图的限制，也就是说必须是以保护社会成员的安全、权利和自由为最终目的。按照洛克的理论，所有形式的政府都应当建立在同意基础之上，国家权力的行使必须受到严格控制。但是，当我们环顾政治历史的长河时，却发现除了民主政权基本上属于按照多数人同意原则建立以外，大多数政权并非如此。

对国家权力的控制有许多办法，如以宪政和法律形式规定国家权限、对政府任期的限制并定期重新选举、在政府内部实行分权制衡、通过各种政党和利益集团的组织渠道表达利益、利用新闻舆论自由进行监督、司法独立的机制等。上述这些举措得以实施的社会，国家权力能够被有效地控制在同意权力的层面上，不至于脱离束缚追求纯粹的自身利益而可能使权力朝向专制的方向转变。但是，一旦对国家权力的制约遭到破坏，特别是社会成员定期的自由、自愿的选举――社会成员实施契约过程的一种具体标志――遭到摧残以及宪法和法律的权威被践踏时，国家权力中的专制成分便如脱缰野马迅速成长起来，取代同意权力而恣意破坏社会成员的自由和权利。因此可以说，缺乏制约是国家专制权力得以形成和发展的首要条件。除此以外，社会成员在转让同意权力过程中的不完善，如几年才进行一次选举，立法权力、行政权力和司法权力的分别行使等，在发挥制约权力的功能的同时却也给了国家权力得以相对不受约束的空间。尽管有法律进行监督，但毕竟是一种事后监督，不能预防国家专制权力的实施。值得注意的是，当国家权力凸显的时候，通常是国家的相对自主性增长之时，这时国家一般与统治阶级和集团保持一定的距离，可以按照自己的意志（实质是统治精英个人或官僚阶层的意志）相对不受约束地行使权力，制定政策。但是，专制权力不受制约并不等于它以压迫、剥削社会成员为全部目标从事活动过程，在某些时候，它同样会将社会经济发展、政治稳定和秩序等公共产品的供给列为追求的目标之一，尽管可能是作为服从于统治者其它目标的次要目标，但却可以使这些政府获得相当的政治动员支持，使政治权力的运作建立在某种程度的合法性之上。特别是在处于现代化进程中的社会，一些建立在非契约基础上的政权在某段时期内追求经济发展、民族主义和现代化的目标，能赢得广大民众的同情和支持，尤其是在取得一定速度的经济增长甚至是“经济奇迹”的时候。因此，在政治历史上，有无数的非民主政权得以长期存在（尽管是在不稳定状态下），支持同意权力和专制权力的载体是政治体系中的各种结构，在国家层面上指统治精英及其阶层之间、不同政治组织之间的关系模式，集中表现为政权结构。政权结构主要是指政府内部权威系统的正式结构及围绕政府正式结构的大量非正式的行为和关系结构。正式、非正式结构规定了政治体系中统治集团以及社会成员的权利和义务，设定了政治体系的价值和目标，规定了权力在统治集团内部及其与社会成员之间的组织、分配的方式。

区分正式、非正式结构对于政治分析是有益的，但又是相当困难的。d•伊斯顿把正式的政治结构界定为通过公共程序建立起来以分配政治权威的组织之间形成的关系模式。 但是，仅仅按照法律、制度规定的正式结构运行的政治体系是无法正常运转的，因为围绕正式结构的大量非正式行为和关系模式同样构成了政治体系生存、发展的基础。很难说，这些非正式结构并不重要。在一些传统社会、过渡型社会中，正式结构和非正式结构混杂在一起，政治结构的形成缺乏公共程序，常常是统治精英的个人因素或小集团因素决定了政治体系的权力运作模式。在非正式结构占主导的政治社会中，专制权力的作用超越了同意权力的影响，因为如果同意权力占据了主导地位，则会通过“契约”过程这一公共程序把政治代理关系转化为正式的结构，并制约专制权力的作用。在偶尔情况下，专制权力也可能逼迫社会成员实施一个公共程序，把特定的权力分配关系纳入“正式结构”，但这种“正式结构”一方面严重违背了契约过程自由、自愿的特点，另一方面，一旦统治者感觉到正式结构的约束，随时可能废弃“正式结构”而重新组织权力关系。

整个政治文明的历史，实质上就是同意权力与专制权力之间互动关系的历史。当专制权力占据政治体系的主导地位时，政治权力的行使不受或很少受制约，政治体系通常为少数政治精英或官僚阶层所控制，社会民众处于被统治、被剥削的地位，个人权利和个人自由得不到保障而难以实现。反过来，同意权力得以有效行使时，统治者与社会成员之间的委托――代理关系得到合理体现，统治者的权力受到限制，在体制上以宪政、法治为形式，实行司法独立、分权制衡、有限政府的制度，并以维护人的自由、权利和尊严为最高价值，即使个人自由和权利事实上没有充分实现，但政治体系至少提供了实现这些自由、权利的足够条件和机会。专制权力和同意权力的体现一方面是通过它们的载体即政治结构，另一方面则从它们作用的结果来推断， 而主要的判断标准是政治结构，在国家层面上为政权结构。这样，我们大体上可以把专制权力的载体称为专制结构，同意权力的载体称为同意结构。政治生活中的政权结构主要由这两种结构组成。

新权威主义政权的结构分析