杨利敏：关于联邦制分权结构的比较研究

无论在哪里，综合――二元论的克服――都是开启新型思维的钥匙，这种新的思维乃是我们正在进入的新时代的特色。“非此即彼”让位于“亦此亦彼”。

―伯尔曼 《法律与宗教》

引言――问题之由来

本文论题的由来，始于对《立法法》制定过程中中央与地方立法权划分关系的关注。在《立法法》的制定过程中，对我国地方立法权的定位、能否以列举的方式划分中央与地方的立法权限等问题，在学界有过持久的争议。[1]这些分歧意见，最终反映了对我国单一制国家结构的不同见解。虽然《立法法》最终以法律保留条款代替了列举“中央专属立法权”的设想，但这些争议中所反映出的法律问题，并未因此而终结。相反，它再一次提示我们，在试图以审慎的深思熟虑建构我国中央与地方关系的努力中，必须对单一制的法的内涵及其所能提供的制度空间作一深入的检视。

我国的经典宪法学理论在国家结构的问题上，深受联邦制“双重主权”理论的影响，习惯于用“双重主权”理论及“权力来源”理论解释两种国家结构及其相应的制度特征。[2]在这两种理论之下，两种国家结构的区别被绝对化，联邦制和单一制用来组织国家结构的手段也被对立化，在《立法法》制定过程中，对划分中央和地方立法权限的反对便是这种观念的体现之一。[3]一种组织国家权力的方式一旦被贴上“联邦制”的标签，便会作为单一制的对立物而受到置疑。

笔者认为，“双重主权”理论和“权力来源”理论作为对国家结构的解释模式，对两种国家结构的起源或许是有说服力的，但对于今日世界的联邦制或单一制是否仍然适用，还需要进行深入的研究和考证。然而，正是在这一点上，我们所做的仍是很不够的。尤其是对于联邦制的研究。到目前为止，学界对联邦制的主流认识尚停留于对联邦制外在特征的描述，[4]且这些结论的得出多是以美国体制为蓝本的，在“双重主权”的理论之外，尚缺少对联邦制本质的有说服力的结论。总体而言，对联邦制的持久和系统的研究仍是缺乏的。

这种局面与联邦制在国家结构中所占有的重要地位是不相称的，对我国实现中央与地方关系法治化的实践探索也是不利的。在试图构建理性的中央与地方关系的努力中，对两种国家结构形式的深入了解是必须进行的基础性研究。研究联邦制，将有助于我们反观单一制。唯有在充分研究和比较的基础上，我们才有现实的依据，说何为联邦制，何为单一制，以及单一制“非如此不可”。

本文即是这一努力的一种尝试。本文尝试对不同联邦体制的分权结构作一比较研究，试图在比较之中发现各个联邦体制在用分权的手段组织国家权力上的异同之处，以及由此所揭示的联邦主义的内涵。笔者还试图在这一研究中发现，单一制和联邦制作为纵向组织国家权力的两种方式，彼此间可以具有的融通之处。

本文以下的内容分为三个部分：

第一部分对联邦制分权结构的各个侧面进行比较，包括立法权、行政权在联邦制两级政府之间的分配，司法体制的组织，以及地区性政府之下的地方政府的地位。为了用一定的数量来支持结论的可靠性和普适性，本部分选取了较有代表性的十二个联邦制国家美国、加拿大、巴西、阿根廷、委内瑞拉、瑞士、德国、奥地利、俄罗斯联邦、印度、马来西亚和澳大利亚进行比较。[5]

第二部分在比较的基础上对联邦制的分权结构进行分析，提出若干观察结论。这些观察结论包括联邦制的司法体系对联邦结构的功能，联邦制的开放性以及契约主义和国家主义两种关于联邦制的不同理论对联邦制组织国家权力的影响，美国联邦体制的独特性和联邦制与单一制两种国家结构的异同。笔者认为，联邦制在其两百多年的发展过程中已经历了从契约主义向国家主义的转变，今天的联邦制作为一种分配国家权力的方式，其实质是在两级政府之间进行公共事务最终决策权的分配。[6]在最近的一个世纪里，联邦制和单一制已不再非此即彼、彼此对立，而在一定程度上出现了相互融合的趋势。

第三部分作为结语，简要地提出从本文的研究中所得出的对中国问题的若干借鉴意见，包括我国在国家结构的组织上可以适度地采纳联邦原则，应加强司法体系对我国国家结构的功能和重视我国单一制国家的内部社会交往对维系法秩序统一性的作用等。

由于本文研究的前提是已然界定联邦制为一个主权国家组织国家权力的方式，因此，本文不讨论联邦制区别于国家联盟的层面。同时，本文的重点是联邦制以分权的手段组织国家权力的各个侧面，因此，对联邦制的其他一些重要的侧面如中央议会中上院的组成和地位、政府间的财政关系等等不作专门的讨论。此外，由于研究条件和资料来源的限制，本文的研究主要基于对各国宪法的规范比较――即本文所研究的主要对象是体现在宪法之中的联邦制稳定的体制架构――兼及联邦制的动态发展，

为行文的方便，以下把联邦制国家称为“联邦国”，联邦制国家中的中央政府称为“联邦”或“联邦政府”，联邦制国家中的成员单位政府称为“地区性政府”或“州政府”；文中所称的“政府”包括立法机关和行政机关，即为一级政权单位。

联邦制分权结构的比较

国家权力的要素通常被分为解立法、行政和司法，联邦制国家中两级政府间完整的权力分配应包括立法权、行政权和司法权的分配，以及国家权力在整个地域中的层级分布；因此，本部分对联邦制横向和纵向两个维度的分权――联邦制的立法权分配、行政权分配、司法体制和地区性政府之下的地方政府的地位――进行比较。同时，作为一个统一国家配置国家权力的方式，联邦制下中央政府与地区性政府之间的分权和中央政府对地区性政府的控制是不可分离的两面，因此本文在比较两级政府间的权力分配时，也包含联邦政府对地区性政府相应权力的控制。最后，对联邦制国家的修宪方式作一简要的比较。

一、联邦制下立法权的分配

立法权是对公共事务的决定权力，因此，立法权的分配是整个联邦制分权结构中最重要的部分。联邦制宪法对立法权的分配涉及宪法对立法权的明确划分、双方权力分配更改的可能性，以及联邦对地区性政府立法权的控制等；本部分比较的内容也包括宪法对立法权的划分、联邦对地区性政府的授权以及联邦对地区性政府立法权的控制。

1、宪法对立法权的划分

在本文所涉及的十二个联邦制国家中，宪法对立法权的划分有三种基本的方式：第一种是宪法列举联邦权力，对州的权力作保留权力的概括规定；第二种是宪法将联邦和州的权力分为几个层次，对涉及联邦的权力均加以列举，宪法未涉及的权力归属州；第三种是宪法对联邦的权力范围和州的权力范围均加以列举，再规定剩余权力的归属。[7]

采用第一种方式的国家有美国、瑞士、澳大利亚、阿根廷和巴西。这些国家的宪法有一个共同的特点――宪法只对联邦的权力和组织机构作出规定，对州权或州的机构很少涉及。在这些国家的宪法中，联邦的权力是明确列举的，州权则一般体现为保留权力的规定。其中美国、瑞士和澳大利亚，宪法列举的联邦权力较窄，主要限于两个方面，一是为维护共同体的存在所必需的权力，如国防、外交和征税等；二是为维护基本的经济生活统一性所必需的权力，如货币、度量衡、对外贸易和州际贸易等。管理社会事务的基本权力都不在联邦的列举权力之列。[8]阿根廷和巴西的联邦权力范围较前三者为宽，还包括民事、商事、刑事、劳动和社会保险等领域。

在这五国之中，除瑞士外，其他国家的宪法对联邦权力是专有或共有未作出明确的规定。但究其宪法规定的性质，应存有一个联邦与州权力共有的领域。[9]以美国为例，宪法列举的联邦权力并不绝对排除州的权力，对未禁止州行使而性质又不属于联邦专有的权力，州仍然享有相应的立法权。[10]但根据联邦法律最高条款，联邦一旦就这些领域的事项制定法律之后，州法中与联邦法律相抵触的部分无效；联邦也可以通过立法完全排除州对某些事项的管理。这被称为联邦法律对州法的优占（federal preemption）。[11]

采用第二种方式的国家有俄罗斯、德国和奥地利。俄罗斯宪法列举了联邦的专有权力和联邦与联邦各主体的共有权力，剩余权力属于联邦各主体。在德国，基本法首先列举了联邦的专有立法权；其次列举了联邦和州的共同立法权――对此范围内的事项，州在联邦未立法的前提下有权立法；再次列举了联邦制定基准州立法的事项；最后，剩余权力归属州。奥地利宪法则规定了由联邦立法并施行的事项，由联邦立法州执行的事项，由联邦制定基本原则州制定实施立法并执行的事项，剩余权力属于州的独立管辖范围。

在这一类国家中，联邦立法权可以涉及民事、刑事、诉讼、经济调控和主要的社会服务，以及一部分政治权利和公共安全的立法，[12]范围较前一类国家宽泛得多。德国基本法虽然对联邦就共同立法权的行使施加了一定的限制条件，[13]但共同立法权的范围之广、措辞的弹性之大以及限制条件之宽松，仍赋予联邦巨大的立法潜力。基本法对于联合任务的规定，还可以使联邦把立法权扩展到某些州的传统职能领域。[14]

采用第三种方式的国家有加拿大、印度和马来西亚。加拿大《1867年北美法案》列举了联邦与省的专有（exclusive）立法事务和少量的共同立法事务，[15]剩余权力划归联邦。印度和马来西亚宪法的职权划分表详细列举了联邦与州各自的专有权力以及双方的共同立法权，印度的剩余权力属于联邦，马来西亚的剩余权力则属于州。

这类国家的共同特点是宪法的权力配置向联邦的显著倾斜。三个国家中的两个，剩余权力是属于联邦的；《北美法案》列举了29项联邦权力、16项省的权力，[16]印度和马来西亚的职权分配表列举的联邦权力则在数量和重要性上都远远超过邦（州）。同时，这些国家的宪法对地区性政府的组织或联邦与地区性政府间的关系也作了较详细的规定。《北美法案》中有一章对省的组织机构作出规定，印度宪法中也有类似规定；印度和马来西亚的宪法还对联邦和各邦（州）关系作了专门规定。

未能列入上述任何一种分权方式的国家是委内瑞拉。委内瑞拉的分权较为特殊，宪法对联邦、州和州以下作为地方实体的自治区都作了规定，并分别列举了国家和自治区的职权，这两部分之外的事务才属于州的权限。[17]因此，宪法宛如在联邦、州和自治区三级之间进行分权。

2、中央议会的授权

部分联邦制国家的宪法规定了联邦可以对地区性政府作出授权，授权地区性政府就联邦立法权范围内的事项立法。这种授权又有两种不同的情况。

第一种情况如德国和巴西。德国基本法第七十一条规定，“在联邦专有立法权的范围内，各州只有在联邦法律明确授权的情况下，并在授权范围内，才有立法权”。巴西宪法也规定，在宪法所指定的事项上，各州可以根据联邦法律的规定制定补充性的立法。不难发现，在这种情况下，联邦法律授权州制定的是对联邦法律的补充规定。

第二种情况如马来西亚和委内瑞拉。马来西亚宪法第七十六条（甲）“议会对扩大州立法权的权力”第一项规定“议会制定法律的权力，包括授权各州或任何州立法机关就联邦管辖事项表中的任何事项（其全部或部分）制定法律，但须遵守议会所规定的条件或限制”；该条的第三项又规定，州立法机关由议会授权所取得立法权的事项视同由联邦与州共同管辖的事项，其立法权的行使、行政权的划分及财政负担的分配都遵守宪法关于共同管辖权的规定。易言之，第七十六条（甲）的规定使得联邦可以将联邦专管的事项变为联邦与州共管的事项。

委内瑞拉宪法第十七条规定了州的权限。其中的第六项是“处理第一百三十七条授权处理的事项”。[18]宪法第一百三十七条则规定“经各议院议员的三分之二多数的通过，国会可以把国家职权的特定事项，给予州或自治区，用以推进行政分权”。宪法对州的权限特意留下了空白，由国会来决定什么是州应当具有的权力。

可见，这两种授权的不同是本质性的。前一种授权类似于我国学界所称的法条授权，它并不改变宪法所规定的权力分配；地区性政府依据这种授权所取得的立法权是不完全的，它必须把中央立法所包含的一般原则加以具体化。而后一种授权在实质上使得联邦可以在宪法的体制内进行第二次权力分配，从而在一定程度上改变宪法所规定的权力格局，换言之，宪法授权联邦在自身的权限之内通过法律进行再一次的分权。这表明联邦制在宪法分权的结构下，不排斥以中央的法律分权作为进一步的补充。[19]

3、联邦对地区性政府立法权的控制