R・艾伦・海斯：利益集团的作用

“利益集团是由抱有某些共同目标并且努力去影响公共政策的个人组成的团体。“

――利益集团协会 杰弗里・贝里

利益集团(interest groups)是美国公民用来向民选官员表达他们的想法、需要和见解的一个重要机制。美国公民无论关心的问题是多么具体或特别，往往都能找到一个专门关注这种问题的团体。从包含美国众多志愿机构的通讯录上可以看出，公民组成这些社团的原因五花八门。盖尔调研公司的《社团大全》(The Gale Research, Inc., Encyclopedia of Assciations)被公认为最详尽齐全的目录之一。这些社团并不全都从事政治活动，但是，其中有很多以对公共政策施加影响为目的。

美国政治无论从有形的体制上，还是从无形的传统上，都为利益集团提供了肥沃的生存土壤。美国体制中有利于加强利益集团影响力的特徵之一是，政党力量相对薄弱，而这在一定程度上是行政与立法分权的结果。在像英国那样的议会制中，首相要靠议会中的多数支持来执政，各个政党对立法议员、进而也就对制定政策，有着相当大的控制力。反之，美国总统大选和国会选举是两项分开的政治运作，即使有时候在同时举行。每个立法议员都必须在他/她的本州或本区结成一个取胜的联盟阵容，而这种联盟的性质，同获胜的总统候选人所组成的多数派联盟并不一样。很能说明这一点的现象是，在自第二次世界大战以来的大部份时间内，国会和总统职权分别掌握在对立的政党手中。因此，无论是民主党人，或是共和党人，都不一定非支持本党总统的主张或支持本党的竞选政纲不可。由于对党派的忠诚度较低，所以，利益集团的影响力提高――这既体现在极为需要经费支持的竞选时期；也表现在选举过后，那些对获胜候选人提供过支持的利益集团对制定政策的密切参与。

美国体制中有利于加强利益集团影响力的第二个特徵是政治权力分散到州和地方，也就是联邦制度，或曰“联邦主义”。公民社团往往是先从州或地方一级产生，然后合并为全国性的组织。权力下放促进了各式各样的利益集团的产生，而这又进一步弱化政党体系，因为50个州的社会与经济情况千差万别，难以实施绝对的政党路线。

此外，美国体制中强大、独立的司法系统也加强了利益集团的势力。在其他一些民主政体中归立法或行政机构处理的问题，在美国往往由法院来裁决。因此，利益集团可以通过诉讼来达到无法通过立法途径实现的决策目标。例如，在20世纪50年代初期，全国有色人种协进会(NAACP)在法院的胜诉，给美国的种族隔离政策上打开最早的缺口，比由南方议员控制要职的国会愿意采取行动的时间早了好几年。

最后还有一点：美国对言论、新闻出版与结社自由几乎毫无限制的传统意味着，几乎任何利益集团所表达的观点，无论多么激进，都可以有公开传播的机会。当然，第二次世界大战以来媒体的日益集中化，使一些持边缘观点的团体的声音较为难以让人听到。但是，鉴于各种团体都可以上互联网，集中化的趋势在一定程度上被抵消。总之，美国言论自由与新闻出版自由的传统，提供了将社会问题公之于众并就公共政策发表评论的大量机会，从而鼓励了利益集团的形成。

利益集团的范围

在1970年以前，美国介绍利益集团的标准教科书大多将它们分为三大类别：工商、劳工和农业。从那时以来，利益集团的范围已经变得纷繁复杂得多。美国农民人口的减少使农业利益集团失去了影响力，同时，新出现了许多在这些类别以外的新型利益集团。

工商

许多学者一致认为，工商界在美国政治中扮演着一个主要角色。大财团公司在美国经济中具有显要地位。由于民选官员要为国家的经济表现负责，他们往往担心，如果采取与工商界对立的政策，会有损于经济表现。

然而，工商界也动用其直接的影响力。大型跨国公司以其巨额资财来推动自己的政治目标。它们通常是多个行业联合会的成员，这些联合会代表了整个行业在政治进程中的主张。这些公司也支持着“伞式”联合性机构，如代表整个工商界声音的全国制造商协会(Assocation of Manufacturers)和美国商会(U.S. Chamber of Commerce)。另外，也有公司单独直接向议员游说，拿出数百万计美元作为竞选捐款，支持它们赞成的候选人。

工会

工会在20世纪初发展得很缓慢，但是30年代时在美国政治制度中取得了重要位置。《全国劳工关系法》(National Labor Relations Act)保护集体谈判，并使工会得以发展得更为迅速。到20世纪50年代，工会会员人数达到顶峰，占劳工总人数的35%。但是，自60年代起，工会会员开始减少，到目前仅占劳工人口的15%左右，工会的政治实力也随着其经济实力的减弱而下降。工会会员人数减少的原因十分复杂，在此难以详细探讨，但大体上是由于全球经济的性质发生了变化， 美国从以制造业为基础的经济，转为着重以服务业为导向的经济。不过，当工会将其能量集中于一个选举或一个问题上时，仍然具有相当的影响力。

职业社团

另一类重要的利益集团是专业人员的社团。这些团体，如美国医学学会(Amercian Medical Association)和美国律师协会(Amercian Bar Association)等，专注于自身专业的共同利益、价值观和地位。势力稍弱但组织程度并不逊色的是公共部门的专业人员。在州和地方政府中，几乎每一专业都有自己的全国性组织。例如，在住房政策领域，有全国住房与再开发公务员协会会(National Association of Housing and Redevelopment Officials)、州住房机关全国理事会(National Council of State Housing Agencies)和大型公共住房管理机构理事会(Council of Large Public Housing Authorities)。根据州与联邦法律，这些团体不得参与党派活动。但是，当遇到涉及自己工作项目的问题时，这些团体会到国会作证，它们还组织自己的会员同来自本州和本区的议员对话。由于公共项目的服务对象是低收入者，而这些人很少组成具有影响力的全国性利益团体，因此，这些公共服务人员的社团就成了美国政治进程中替穷人说话的重要代言人。

政府间组织

另一个有关类别的利益集团，是那些代表州与地方政府不同单位的团体，它们为在全国范围内争取自己的利益而游说。在把权力分散到联邦、州与地方政府各级的美国联邦制度中，这些团体并不具有正规角色，但是，它们具有和其他利益集团相同的作用，即将自己成员的看法告知国会和行政当局，并在媒体上宣扬自己的观点。例如，全国州长协会(National Governors’ Association)和全国州议会会议(National Conference of State Legislatures)代表着州的官员。由于州长肩负着实施联邦要求的社会福利项目的直接行政和政治责任，因此，全国州长协会在帮助国会议员制订社会福利法规方面，尤其具有影响力。各县级机构的利益则由全国县级协会(National Association of Counties)代表，城市的利益由全国城市联盟(National League of Cities)和美国市长会议(U.S. Conference of Mayors)代表。

公共利益集团

自1970年以来，发展得最为迅速的利益集团是“公共利益集团“。政治学家杰弗里•贝里(Jeffrey Berry)给公共利益集团下的定义是：所主张的目标并非针对本团体成员的直接物质利益，而是表达其社会整体价值观的利益集团。最早的一批公共利益团体是随着60年代的民权运动、女权运动和环境保护运动应运而生的。支持这些事业的人们往往经历了一段发展过程，从通过街头抗议表达自己的主张转到政治体制中进行有组织的行动。后来，公共利益集团又发展到一些新的领域，如残疾人权利、防止虐待儿童或家庭暴力、男女同性恋权利等。这些团体也是提倡建立扶助穷人的项目的主要力量。公共利益集团中的一些主要团体包括：全国低收入住房联合会联盟(National Low Income Housing Coalition)、保护儿童基金会(Children’s Defense Fund)，以及由消费者利益活动人士拉尔夫•纳德(Ralph Nader)领导的社会公民(Public Citizen)等等。

公共利益集团一般缺少工商利益集团那样的财力。尽管从民意测验来看，它们的主张往往得到相当大的公众支持，但是其成员人数一般不多。原因之一是，它们的目标不带有具体实际利益性质，因而造成“搭便车“的现象，即人们可以从这些团体的努力中获益，但是自己却不必成为它们的成员，或者至少不必大力参与。尽管如此，这些团体利用自己的专业特长，并且通过大力的信息收集，能够提出其他团体涉及不到的问题。最初，大多数公共利益团体是政治上的左倾派。但是，近年来，保守派也组织了自己的利益团体，大都是为了对付所谓60、70年代公共政策中出现的自由主义倾向。这一类的公共利益团体主要包括：全国纳税人联盟(National Taxpayers’ Union)和妇女关心美国组织(Concerned Women for America)。像传统基金会(The Heritage Foundation)这种的保守派智囊团，也可以发挥利益集团的作用，因为它们的研究倾向于为保守派世界观提供依据。自由派方面的城市研究所(Urban Institute)，也许情况与此相仿。

这些国内的公共利益集团，与80年代以来在国际舞台上涌现的非政府组织(NGOs)相似。实际上，美国的某些团体同国际非政府组织有着密切联系。无论是对国内还是国际的公共利益团体的支持，都是来自关心整体社会问题而非眼前经济利益的公民。

利益集团效力的局限性

从上述简短的介绍可以看出，美国政治舞台上有多种多样的利益集团；大量的调查研究显示，这些利益集团宣传其成员观点的效力大不相同。造成差异的原因，在于一个团体如何使用自己主要的政治资源，即成员人数、凝聚力/力度、经费、信息。

成员的人数及其凝聚力

按理说，享有很高支持率的利益集团应该具有最大的影响力。民选官员所倡导的，是在民意测验中得到大多数人支持的政策，因为他们希望大批支持这些主张的人有朝一日会加入使他们竞选成功的选民阵营中来。然而，有几个因素使情形变得不是这样简单。

不错，有成千上万的公民是利益团体的成员，而且有些团体，像环境保护人士组织山峦俱乐部(Sierra Club)和劳工组织劳联/产联(AFL/CIO)，是相当人多势众的。但是，若进一步仔细观察就可看出，大多数会员众多的利益集团其实只得到了他们潜在的支持者当中的很小一部份人。例如，民意测验表明，极大多数美国人赞成实行严格的环境保护法规。这些支持者可以成为环境保护利益集团数百万成员的来源。然而，即使那些最大的环境保护集团所公开的成员人数，也都不足一百万。这种相对少的成员人数显示了这样一个规律，即参加利益集团的公民人数只占美国人口的很小一部份。

已故经济学家曼库尔•奥尔森(Mancur Olson)对此做了最为可行的解释。他认为，一个利益集团实现的某一政策目标，从经济学上来说，是一种“公共财富”。也就是说，这个团体的成功使那些赞同它的主张的人们都能受益，无论他们是否实际加入了该组织。例如，如果鲸鱼得免灭绝，即使从未向“拯救鲸类“团体缴纳过会费的人，也可以因为鲸鱼的生存而感到快慰。当然，如果谁都不出资金，这个团体是不会存在的。不过，在那些大型利益集团里，每个新加入的成员所分摊缴纳的会费，数额很小。所以，一方面有数以千计的支持者加入利益团体，另一方面也有许多人不加入，或者不完全参与，他们成为所谓的“搭便车者“，也就是说，让别人积极参加并出钱，而自己则坐享其成。

会员众多的利益集团面临的另一主要问题是，如何将公民对这个团体的支持转化为选票，投给那些赞同这个团体的目标的政治候选人？