杨帆：警惕“特殊利益集团”绑架公共决策

近年来，我国特殊利益集团对公共决策的控制和操纵，给人感觉越来越明显。

尽管各地出台抑制房价的政策，但公众都能或隐或现地感觉到，这些调控政策背后，总有强势房地产商晃动的身影。在我国各地，一只只看不见的利益之手，还推着房价一路飙升。

同样，我国不少地方的价格听证会，也受到社会广泛诟病。因为，这些价格听证会，几乎陷入了一个“逢听必涨”的怪圈。究其根源，是听证会沦为特殊利益集团操纵价格、压制公众利益诉求的工具。

有关专家认为，由于公众在公共决策方面的利益诉求缺失保障，以至严重地破坏了公共决策的正义性和公共性，使政策沦为特殊利益集团的敛财工具，造成社会资源分配严重不公，其结果可能会使社会产生不同程度的对立，直至走向陷入冲突泥坑而欲拔不能之境地。

中央早在2006年十六届六中全会上就明确提出要对特殊利益集团保持高度警惕。在此之前，以石油、电力、地产等垄断行业为代表的特殊利益集团联手推动涨价、获取暴利的行为，至今让公众记忆犹新。

那么，如何防止特殊利益集团绑架公共决策呢?3月2日，记者对中国政法大学商学院世界经济研究所所长杨帆教授进行了专访。

客观存在的特殊利益集团

《望》新闻周刊：重视特殊利益集团问题有何重要的现实意义?

杨帆：所谓特殊利益集团，是指利用不合理的体制和政策、利用垄断地位获取不合理的，甚至非法的利益的集团。

我国特殊利益集团控制和操纵公共决策的问题，不能再回避，必须认真研究与解决，包括扶助弱势群体与规范特殊利益集团两个方面，这不但能让社会公平和谐地发展，更是一个强化中央政府权威，打破官本位文化和买办文化，建设社会主义民主法制的过程。

《望》新闻周刊：您在《利益集团分析》一书中也提到了特殊利益集团这词，特殊利益集团与利益集团有何不同?

杨帆：在市场经济中，利益集团的存在并不奇怪。生产性利益集团在追求自身利益的同时，可创造社会财富。但“分配性”特殊利益集团并不创造社会财富，而将他人财富占为己有，表现为官商勾结、权钱交易，破坏社会公正。

《望》新闻周刊：我国改革开放三十年来，出现哪些特殊利益集团?

杨帆：改革开放三十年来，我国有三个新兴利益集团迅速发展。第一个是民间资本。他们有两重性，但那些主导舆论的代表人物，大都是投机资本，不是真正搞经营管理、搞科技的。第二是部门垄断资本，从行政机关转化为公司，如电力、邮电、铁路、石油、电信，他们利用权力和垄断地位限制民间资本进入，收入很高，利润不上缴国家。第三个是国际资本。

《望》新闻周刊：我国特殊利益集团有什么特征?

杨帆：我国渐进式的改革，决定了特殊利益集团有这样的特征。首先，特殊利益集团的路径是权力资本化。权力按照资本逻辑，在推动市场经济的过程中，培育出一个个新利益主体，最终发展成为特殊利益集团。权力、资本及依附于他们的部分知识分子和媒体，形成“铁三角”精英联盟。

其次，特殊利益集团与我国意识形态的矛盾，构成我国改革的基本矛盾。特殊利益集团许多行为有害于社会稳定与公平，其行为缺乏公开性和透明度，与腐败有密切关系。他们发展极快，利益极端膨胀，但缺乏意识形态认同，缺乏社会正义与法律基础，缺乏弱势阶层的制约，缺乏相互之间的正常竞争与合作，缺乏对社会公益事业的热忱，缺乏人民群众的尊重。

特殊利益集团始终有合法性危机和社会信誉危机，但很少把责任归于自己，而是归结为法律不保护私有财产，和人民群众的“仇富”。

第三，各特殊利益集团资源分配的不平均，极度失衡。地方政府与中央经济管理部门有权力，民营资本和外国资本集团有资本和技术，他们是特殊利益集团。工人农民和消费者组织程度低，拥有资源少，利益表达渠道不畅，他们是“弱势群体”，根本无法制约特殊利益集团。

《望》新闻周刊：我国特殊利益集团的形成有何历史必然性?

杨帆：我国利益集团的形成有历史必然性，但成为特殊利益集团，就有很大问题。问题是强弱发展不平衡，弱势群体太弱，特殊利益集团之间没有公开制衡机制。这需要民主法制建设来规范，国家应控制特殊利益集团，扶植弱势群体，使之逐渐平衡。

利益集团绑架公共决策

《望》新闻周刊：我国特殊利益集团的产生和扩大对建立和谐社会有何危害?

杨帆：我国特殊利益集团的产生和扩大，其危害性主要表现在以下几方面：首先，破坏市场经济的社会政治基础。市场经济以一系列的公平原则为基础，而特殊利益集团对特殊地位的追求，破坏了上述公平原则，使市场体制发生扭曲，这打击了民众对市场体制的支持，而没有这样的支持，市场经济就无法正常有效地运转。

其次，阻碍改革进程。特殊利益集团总是运用其掌握的所有资源，维护自身的既得利益，谋求自我利益的最大化。对于事关公众利益、国家利益和试图平衡各种利益的改革，总是采取抵触的态度，这增加了社会的摩擦，提高了改革的成本。

第三，打击着国家竞争力，危害政权安全。由于特殊利益集团大量繁衍，其通过政治游说牟取利益，助长了社会的投机气氛，减弱个人和企业的创新动力，同时，由于其对政府的俘获，政府丧失了制定和执行长期战略的能力，这些因素综合起来，导致国家竞争力下降。

《望》新闻周刊：我国特殊利益集团控制和操纵公共决策有什么具体表现?请举例说明。

杨帆：我国特殊利益集团控制和操纵公共决策的表现形式很多，比如由于特殊利益集团向政府以“点菜”的方式购买个性化服务，使得政府对普通百姓提供教育、医疗、住房等基本公共产品能力，得不到有效提升;由于向政府提供“租金”就可以轻易获得市场优势，特殊利益集团扼杀了企业家与市场的创新性;由于特殊利益集团可使政府制定有利于自身的法律、政策和规章,如设置行业进入壁垒，限制或阻碍中小企业的进入，因而阻碍了私人投资的积极性。

《望》新闻周刊：重庆打黑事件是不是公权力与特殊利益集团切割的典型?你怎么评价?

杨帆：重庆打黑事件，是公权力与特殊利益集团切割的一种典型。

黑社会就是一种特殊利益集团，与市场经济与生俱来，单纯依靠法律，特别是无罪推定，很难治理，因为往往找不到证人。在中国需要更强有力的打击手段，我是完全支持重庆唱红打黑的，不能对他们吹毛求疵，而且应向全国推广。

以法治约束“特殊利益集团”

《望》新闻周刊：如何预防特殊利益集团绑架重大公共决策?

杨帆：任何公共决策，说到底就是权力分配问题，必须通过完善的民意获取程序、对职能部门与特殊利益集团的权力制衡，来维护政策的正当性与大众性，而不是走向民意反面。

多元利益集团的存在，可以促成民主的产生，但前提是利益集团之间平衡发展，相互制衡，博弈过程保证最后决策在动态中接近社会整体福利最大。因此，为预防特殊利益集团绑架重大公共决策，国家应建立促使不同利益集团平衡发展的机制。

第一，加快建设社会主义民主建设。我国市场经济使公民主体意识与民主意识增强，通过民主可更好地实现并保障自身利益的诉求不断高涨，而特殊利益集团一边倒主导经济社会政治过程，使弱势群体迫切需要更为畅通的利益表达与利益实现渠道。

民主是培育不同利益集团平衡发展的最好的机制。建立社会主义民主，也是为建立健全通畅的利益形成机制和利益表达机制,提供良好制度平台,使社会不同的利益主体都能够在体制内形成有效的利益集团,在制度范围内有效、畅通的表达自身的利益诉求,让不同的社会利益集团制度框架内通过相互竞争来相互协调、相互约束。国家可整合不同利益主体的利益要求,形成良性的社会互动关系。

第二，转变政府职能。政府要切实担负起提供公共产品与服务的责任，创新公共服务体制，改进公共服务方式。建立公共财政体制，使公共资源向农村、基层、欠发达地区倾斜，支持弱势群体。以发展社会事业和解决民生问题为重点，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题。

第三，有序提高弱势群体组织化程度和集体行动能力，与特殊利益集团形成平衡。要大力发展基层民主政治，依法保证群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民主权利。依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

要让工会维护职工合法利益，使之成为与资方进行集体谈判的主体。把农民工纳入工会维权范围，使他们也成为工会成员;在所有类型的企业中建立健全起工会组织。健全完善工会的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。同时，应允许并帮助农民在建立各类农民协会,为农民利益的表达和维护提供制度性平台。

《望》新闻周刊：如何在立法环节上防止特殊利益集团干扰?

杨帆：法治的关键在于民权观念之树立，所以在立法环节上，要防止特殊利益集团干扰。

第一，立法过程的多元化、民主化与透明化。所谓多元化，就是立法过程中要确保所有的“利益相关者”都能参与，避免立法过程被少数强势集团所操纵。在这方面，《物权法》与《劳动合同法》立法过程已开了一个好头。尽管两部法律的立法过程中充满了特殊利益集团活动的影子，但由于立法过程中通过各种渠道充分听取各种利益相关者的意见，确保了最后通过的法律仍然是各方博弈的结果，而不是过分偏向于特殊利益集团。

所谓民主化，即立法过程要进行充分的讨论，允许不同的甚至是对立的观点之间形成争论。全国人大与全国人大常委会在立法的过程中,经常采用公布法律草案,向社会及专家学者征询立法意见的方式,力求能够扩大立法参与主体的范围。地方人大与政府在进行相关立法时,也采用论证会、听证会等方式,保障民众参与立法的权利。这都体现了我国立法过程的民主化。

透明化，即立法信息的公开。立法程序的每一个阶段所产生的问题、争议都通过立法信息公开的方式传达给民众,再借助于一定的信息反馈机制影响立法法案本身,这有助于实现立法的民主性,又可以增强立法本身的公正性与权威性。可以借助于人大的官方网站及其他形式,及时公布立法过程中的相关信息,并建立专门工作机构,受理并回应民众所提出的各种意见,。

第二，建立立法回避制度。一、行政机关的行政立法必须以宪法和法律为依据,不得逾越宪法与法律的授权范围，擅自扩大本部门的职权权限及事项。二、凡涉及到行政机关以及行政事业性单位的权限、利益等问题时,权力机关及其常设机关应该设立专门的法律、法规起草机构,不得委任行政机关起草相关的法律草案。三，尽可能引入“第三方立法”。第三方立法，意味着利益相关者不能直接主导立法，防止立法主导权被利益主体控制，立法者应与立法可能带来的利益保持距离.不能从自己设计的制度中获取任何现实利益。

我国作为立法机构的人大及其常委会，相对超脱于行政部门和其他利益主体，因而人大制度的健全被视为立法公正之本。在人大内部，常委会及其工作机构、专门委员会相对专职化，在立法过程中担负重要责任。

在立法方面，全国人大常委会应根据不同法律成立相应的立法委员会，由与利益无关的常委会委员领衔，配备法律助手，组织专家，吸引各方利益代表，主导立法进程。这些年，全国人大及其常委会在立法方面进行了很多创新，如向全社会全文公布物权法、劳动合同法草案。专门委员会和法工委就各个法律组织了大量立法专题调研，召开大量立法座谈会、听证会，尤其重视利益相对超然的专家学者的意见，尽量减少了部门的起草，等等。

只有充实全国人大及其常委会的立法力量，才能在利益相关者、专业意见、一般民意之间维持平衡，兼顾现实情况和理性、正义等普遍原则，最终以良法筑就法治之基。