李永刚：多重比大小：地方官员的隐蔽治理逻辑

内容提要：中国地方政府官员在面对治理难题时，是倾向于因循守旧，等待政策安排；还是因地制宜，果断闯出新路？本文尝试提出四个观察变量：权威指数、偏好弹性、规则意识和关系网络。经验事实表明，地方官员的行动权衡有符合国情的隐蔽治理逻辑，它表现为一个多重比大小的过程，主要包括：权威―规则比大小，利益―风险比大小，关系―能力比大小。其实质是“局限下取利”的“约束性选择”。

关键词：地方治理 行动逻辑 多重比大小

自1978年以来，中国以巨大的变革热情，逐渐展开三项大转型：从计划经济转型为市场经济，从农业国家转型为工业国家，从封闭社会转型为开放社会。多重任务错综交织的复杂态势，使得它越来越呈现出多面和多变的景象。在国家治理层面，中央与地方的关系正在重塑，政府官员的角色与心态也随之调整。从官员行动逻辑的层面理解地方正在发生的变化，无疑是一个重要的议题。

一、文献综述：转型时期地方治理的角色与行动

从新中国建立到改革开放前这段时期的中国，大致匹配林兹（Linz，2000：49―142）界定的“威权政体”的主要特征①，而“政治控制、经济成长”的形态，也基本符合奥唐奈（O/'Donnell，1986：1―72）对官僚威权主义“发生模式”的分析。但如果小心辨识，最近数十年来，随着市场化改革和公共服务理念的深入，中国政府正在从全能主义威权加速向有限威权转变。

在地方治理的层面，已有诸多文献留意到变革的征兆。一条明显的学理线索强调，变革的要害在于地方主体意识的凸显，它既表现在中央政府对诸侯坐大、利益纷争“、政令不出中南海”的反复焦虑之中，更表现在地方谋求经济利益最大化的强烈冲动之中。

西方学者华尔德（Walder，1995）发现，1990年代中期以前，中国的经济发展在“无私有化”中进步。他的解释是，因为不同层级的政府在企业中的利益和对企业的控制能力不一样，地方政府与高层政府相比，具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益。在这个意义上，“地方政府即厂商”。戴慕珍（Jean C.Oi，1992）的类似说法是，地方政府就像是一个拥有许多生意的大企2009年第2期总第142期业，官员们完全像一个董事会的成员那样在行动。尽管中国政治体制仍具有高度的权威性，但条块所构成的“矩阵”组织彼此切割，使得真正的权威支离破碎，李侃如（Lieberthal，1988:1―30；2004）称之为“零碎化的威权体制”（fragmented authoritarianism）。

本土研究者则看到，改革之前，由于管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性，地方政府的角色是“代理型政权经营者”。改革以后，地方政权获得了谋求自身利益的动机和行动空间，嬗变为“谋利型政权经营者”，变通的普遍化和常规化成为一种正当的体制运作方式（杨善华、苏红，2002）。

当然，人们普遍承认，地方政府的自由裁量空间放大，只是现行权力格局的一个方面。在官员考评升迁的命运主要掌握在上级政府手中时，“压力型体制”（荣敬本等，1998：1）并没有发生重大改变。由于行政和人事方面的向上集权，由上级主导的，在下级政府之间围绕经济增长而进行的“晋升锦标赛”（周黎安，2007），将关心仕途的下级官员置于强力的激励之下。

既有的学理分析，为我们理解变革时期中国地方治理提供了重要的切入点，但在官员行动的微观解释力方面，仍有继续拓展和深入的余地。

对现实政治的考察与分析，事实上离不开无数微观层面的真实个体的理性选择。要准确理解这些故事的内涵，有必要从纷繁琐碎的情节中，抽离出关键的博弈变量，并梳理变量之间的互动关系，才能更深入洞察主要角色的行动逻辑。

二、分析框架：多重比大小的权衡博弈

多洛威兹等人（Dolowitz，1998:38―58）认为，从长期的运作过程来看，每个国家的行政文化都是惟一且特色鲜明的，它们总是以不同的方式排斥所谓“最佳模型”的应用。

在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为；这种共谋行为是其所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础（周雪光，2008）。基于转型社会的历史和经验观察，或许应承认，中国地方政府官员的实际治理表现，虽然未必符合理想的价值预期，但也不是莽撞专断的简单化行为。官僚阶层的领导人及其治理团队，会反复权衡，尽可能基于事实判断，对利害关系进行评估，做出趋利避害的理性选择。由于需要考虑的关键变量十分复杂，整个盘算过程呈现为相互缠绕的行动结构，类似多次博弈彩排，借用“比大小”的通俗说法，可将这类判断描述为“多重比大小”。

需要权衡的关键变量包括：

――权威指数。权威不同于一般的权力，后者在科层制中体现为简单强制的“命令―服从”关系，而权威附带了更多主观判断和情感色彩，有权威铺垫的权力运用，往往表现为自愿的服从。最常见的权威当然来自法理，官阶越高，权威越大；但事实上，也有“县官不如现管”的说法，说明了权力距离对权威有影响。所谓权威指数，对应的是一种“谁更重要”“、谁更有威慑力”的心理测量结果。

――偏好弹性。偏好可以理解为组织或个人喜恶的排序。这种喜恶既可能是直接的利益/风险，也可能是抽象的理想/价值。所谓偏好弹性，就是调整偏好排序的可能性。例如，对于中央政府而言，其首要偏好可能是确保长治久安，这一偏好不具弹性，没有讨价还价余地；而地方政府的核心偏好可能是双重的，即在政权稳定方面，与中央政府同心；在捍卫经济利益或追逐新的权力领域方面，又有自身的本位考虑，因而有游移或选择余地。

――规则意识。规则既包括法律、纪律和契约等显性的控制方式，也包括经年形成广为人知的伦理和惯例。所谓规则意识，既包含对这些规范的认识程度，也包含了遵守或者藐视它的意愿。完美博弈情境下有一个默认前提是各方都遵循共同规则。本来，科层制的要义符合这一前提，它要求官员严格服从非人格化的普遍主义规则，最大限度地约束权力的自由裁量空间。但现代行政国家的兴起，却不断赋予政府相机行事的权利。因而，是否遵守，以及在何时、以何种方式遵守规则，成为治理者时常面对的选择。

――关系网络。关系网络表现为聚合人际或调动资源的裙带能力，这是一种被当事者所认可，却未被法律、法规、契约和规章确认的非正式人际关系。由于在这些关系后面，又牵动着各种稀缺的权力或利益，因此，它不仅是各方追逐的具有再分配功能和经济意义的资源，而且它还是一种无法均衡占有的稀缺资源。中国社会重人情轻规则的传统伦理，加大了关系网络的权重值。传统儒家文化和农耕文化的交互作用，又决定了关系网络亲疏有序的差序格局。在关系网络内部的熟人社会，往往表现为强信任；而在关系网络之外的陌生人社会，则表现为弱信任甚至不信任。信任容易导致合作，反之，则易滋长冲突。

上述四个变量在地方治理者的权衡中，构成一组交错的互动关系。核心的行动逻辑有三个：

――权威―规则比大小。如果官员的权威影响力明显凌驾于规则之上，则以权威指数的高低来选择行动方案。此时，拥有更高权威的一方既可以按规则出牌，也可以改变甚至另立规则，其它各方一般选择顺服。如果权威有多个层级，则可能自上而下由最高权威一锤定音；也可能自下而上，当上一级权威不干预时，以本级权威的决断为准，当上一级权威干预时，则以该干预为准。

――利益―风险比大小。如果博弈一方的偏好为刚性，偏好直接表现为巨大利益或核心价值，他会选择按捍卫利益或坚守价值的意愿出牌；如果遭遇强大阻力，宁为玉碎，不为瓦全。反之，如果博弈一方的偏好弹性较大，有机会捍卫利益或价值时，则选择捍卫，两利相权取其重；没有机会捍卫利益或价值时，则改按风险重新排序，两害相权取其轻。

――关系―能力比大小。如果相关各方并没有明显的权威差别，偏好弹性也都相当，则各方的实际能力及其聚合关系的动员能力相加，相对强势者主导治理格局。为了防止崩盘，强势一方也可能适当妥协，以达到皆有所得的准均衡状态。如果地方官员的关系网络不强，依靠把握机会窗口的能力，或者应对风险的足够胆识，也有扭转被动局面的可能。

由于考虑的坐标时常发生位移，单从结果看，很像是偶然因素在主导而难以琢磨。但万变不离其宗，其实质是一种“局限下取利”的“约束性选择”。

三、经验证明：多重比大小的典型案例

地方治理者面对新的难题时，到底是因循守旧，等待政策安排；还是果断革新，自己闯出道路，是随时要做出的决断。合理的推论是，在一个现实的治理环境中，权威指数高、偏好弹性小、规则意识弱和关系网络深的地方领导者，得以强势表达并主导治理过程，敢于创新；反之，权威指数低、偏好弹性大、规则意识强和关系网络浅的地方领导者，更容易采取保守的跟随策略。

纵观30年改革进程，当危机迫在眉睫，又没有现成模式可套用，上层给予适度授权等诸多机会一起出现时，有胆识的基层官员可能自发地突破旧体制，试验一些新的替代性制度；再由上级政府善意的疏忽，继而善意的响应予以认可，变成政策，甚至变成法律，在更大范围内推广。此类依靠下层“创新性违法”（秋风，2008）推动转轨的案例屡见不鲜。改革的诸多成功都与地方政府“纵容”基层违规创新，继而得到高层首肯有很大关联。例如，包产到户、乡镇企业、股份合作和民营化等后来认定的伟大创造，起初都不符合原先的法规，倡导者承受了巨大风险。

有研究发现，在民营经济发展过程中，地方上的不同意识形态偏好竟然产生出不同的发展模式。那些较为彻底摆脱传统意识形态偏好的地方政府，努力促使民营企业获得交易效率的优势，这是温州模式的由来；那些稍慢摆脱传统意识形态偏好的地方政府，会以基层政权的形式参与企业演化过程，因而发展出了具有模糊产权结构的乡镇企业，这是苏南模式的由来（邓宏图，2004）。

即便是面对中央政府的统一部署，地方也未必行动一致。例如，中国经济波动中屡屡出现的投资过热，主要源于少数有胆识的地方政府，抢在中央禁令的“红灯”亮起之前，抓住“黄灯”时间，踩线抢跑，突击投资（沈坤荣，2004）。只要把握得当，就会在下一轮地方竞争中占据主动地位。在事态严重的情况下，中央政府可能“枪打出头鸟”。于是，在下一次评估中央政府的重大政策时，地方官员有两种选择可能，一是因地制宜，继续冒险抗命，靠事后的绩效将功补过；二是放弃地方立场，立即效忠，表达政治忠诚。在访谈中，我们不时听到地方官员嘲笑那些既没有谋到抢跑的经济好处，又没有捞到政治正确潜在收益的“失败典型”。

地方官员对群体性事件的处理策略也在变化。过往的做法一般是封锁消息，制裁肇事领头人，不果断回应诉求，在迫不得已时推卸责任。但如今，民间力量已能够诉诸舆论、透过传媒或集体行动，对政府施加影响。这种应用日渐频繁的“外压模式”（王绍光，2006）不仅局部打破了原有的官僚强势独角戏格局，还让外部压力本身成为官员评估“利益―风险”时的重要参照物。如果民怨沸腾，事态恶化，必定遭致中央问责，治理者风险极高；及时安抚民怨，调整治理目标，才能趋利避害。在具体的行动中，地方政府逐渐懂得主动发布消息，在追究肇事责任人的同时，也不庇护责任官员，在权限和资源可及的范围内妥协让步。

在同样敏感的官员任职机制上，也出现了某种“精英民主”或者“可控民主”的试点。提高人事透明度，增大民主空间，用规则制衡权威，正是“多重比大小”的权衡结果。几年前，某地级市委组织部的官员提及，他们选拔干部有两个重要标准，首先是能干，其次是领导知道你能干。前者是创新指标，后者是关系指标。现在这种私下的说法已经更进一步，仅仅是领导知道你能干还不够，还得从更多的评价者中突围。例如，江苏省是最早进行厅级官员公推公选的地方，尽管还有操作中的某些不细腻之处，但提供的竞争职位越来越多、越来越重要，参与者的热情以及流程设计的不断改进等，都值得鼓励。更重要的是“，一把手”个人就能拍板定夺的比例大大降低，让各方满意的平衡人选，成为最终出线的关键。

四、威权弹性：多重比大小的制度空间

“多重比大小”的分析框架，也许经得起经验层面的验证，但在逻辑上，我们仍需回答两个

关键的问题，即：集权体制为何能够容忍地方层面的机会主义权衡？这种内部的权衡何以越来越流行，其激励机制在哪里？