林尚立：权力与体制：中国政治发展的现实逻辑

任何政治发展都不可能是抽象的，相反，都是以现实的发展为基础，以解决现实问题，推动现实发展为使命。民主化是政治发展的核心目标，但是在具体的发展过程 中，政治发展并不是为民主化而民主化，而是依据现实的社会发展逻辑和可能，为民主化的发展积累和创造各种政治资源。改革开放为中国的政治发展提供了新的动 力和空间，在这二十多年的改革进程中，政治发展与改革实践有着十分紧密的联系，这不仅因为在中国改革战略中，政治体制改革与经济体制改革具有同等的战略地 位，而且因为在中国的改革实践中，权力关系的调整一直是改革的核心问题，而权力关系问题从根本意义上讲是政治问题。现实发展表明：改革中的权力关系调整给 中国的政治发展提出了一系列新的课题，中国政治发展的每一个过程，都面临如何协调权力关系的问题。权力的协调从根本意义上讲是体制的变革与创新问题。

因而，这二十多年的中国政治发展一直围绕着一个十分现实的主题展开：即如何借助权力关系的变化和调整促进体制变革，而同时又如何通过体制的变革和创新来规范 变化了权力关系。权力与体制之间的相互作用和相互促进，时而为政治发展提供空间，时而又给政治发展提出挑战。这一切决定着改革开放以来的中国政治发展，构 成了中国政治发展的现实逻辑。基于这样的基本认识，本文将通过分析改革以来权力与体制之间的互动关系，把握改革开放以来中国政治发展的现实逻辑及其未来所 面临的任务。

一、改革与体制内分权

权力集中是新中国社会主义经济建设和政治建设的内在要求。在计划经济条件下，集中权力是计划经济运作的必要前提。由于计划经济是以国家全面主导经济和社会 为前提的，所以，权力集中在保证计划经济有效运作的同时，也决定了国家与社会的基本关系，即国家将社会完全包容在自身体系之中。国家与社会的一元化使得整 个社会的权力关系都纳入国家各种体制的控制范围之内，党的一元化领导使得这种控制不仅有了体制保证，而且有了政治保证。因而，从总体上讲，改革开放前的中 国权力关系是制度化的，虽然比较初级，主要以权力的高度集中和国家各种体制对社会的全面渗透为基础，但是还是比较好地保持了基本权力关系的稳定。这正是国 家经历了“文革”十年动乱之后能够迅速得以恢复秩序的一个重要政治基础。

但是应该看到，这种权力关系的稳定是以强体制控制为基础的，实际上，在体制内，权力关系既没有实现平衡，也没有达到有序。这种由体制力量和政治力量保证的 权力关系，由于过分集中，因而，从根本上讲，不利于中国的经济和社会发展。毛泽东早在1956年的《论十大关系》中就意识到这一点，强调在保证中央集中的 前提下，要给地方适当的权力，从而有效地发挥中央和地方的两个积极性。[1] 然而，在计划经济条件下，这种理想状态并没有得到实现，相反在追求这种理想状态过程中，权力关系却陷入恶性循环之中：即一统就死、一放就乱。计划经济体制 决定了在这种两难中，统是唯一的选择，结果，权力越统越集中，以致最后形成高度集中统一的党的一元化领导。必须指出的是，这种两难局面的形成，除与实现权 力集中和分散的具体措施和政策有关，更与由计划经济体制决定的国家管理体制有关。因为，在条块分割的体制下，国家管理体制同时存在“条的分散性”和“块的 分散性”，体制内的双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是“条的分散”，在分权的时候，形成的是“块的分散”。 要克服体制内权力关系内在分散性，唯一办法就是动用党的组织和政治力量。[2] 因而，在计划经济条件下，在稳定权力关系的强体制控制中，党的力量起到了十分重要的作用，而这种作用正是党的一元领导形成的重要动因之一。

1978年的改革，正是在这样的权力关系和体制背景下展开的，其初期使命有两个：一是全面纠正和恢复被文革破坏的政治、经济和社会秩序；二是全面推动中国 经济和社会发展。前一使命，要求以改革的精神全面修复被文化大革命破坏的政治、经济和社会的领导体制和管理体制，使其正常地发挥作用；[3] 后一使命，要求改变权力过分集中的局面，全面激发中国社会各方面的积极性，以推动经济和社会的全面发展。所以，邓小平在十一届三中全会召开前的中央工作会 议上，以“解放思想，实事求是，团结一致向前看”为精神，同时强调了这两方面工作，其中着重强调了经济民主，即放权的重要性，他说：“我想着重讲讲发扬经 济民主的问题。现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于 实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。”在这里，邓小平已经把经济民主，即放权上升到了解放生产力的高度。围绕着放权，邓小平提出了经济民主的四个方 面：一是改变集中的计划经济管理体制，通过权力关系的调整，充分调动国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，提高劳动生产率。二是扩大生产单位的 自主权，从而“使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”三是保障劳动者物质利益，因为“革命是在物质利益的基础上产生的”。四是保障作为 经济生产主体的工人、农民的民主权利，“包括民主选举、民主管理和民主监督。”[4]

中国的改革大船就是在放权的推动下扬帆起航的。政策和实践表明，这种放权，一开始主要是体制内的，属于行政性的放权。如地方的财政包干，政府与企业之间的 分权等等，即使是对中国改革开放具有重大意义的农村家庭联产承包责任制，也是属于体制内的行政分权。当时的不少学者认为，农村家庭联产承包责任制是集体经 济的生产责任制，是集体经济内部生产责任制的特殊形式。[5] 本文之所以把改革初期的分权视为体制内的，主要是因为在改革初期，国家与社会一元结构决定了任何权力关系调整都是在国家体制控制的范围内展开的，而且任何 的权力因素也都不可能在无所不包的国家体制外获得自己独立存在的基础。由于有国家体制这个外壳，所以，分权在总体上是可控的。体制内行政分权具有两个基本 特征：一是分权属于政策性的行政分权；二是授权主体在分权中处于绝对主导地位，而且随时可以利用体制和政策的力量重新收回权力。因而，一开始的分权范围是 比较有效的，主要集中在管理层面上，而且缺乏体制的基础和法律的保障。[6] 但是，正是这有限的体制内行政性分权，开启了中国改革的航程，引发了中国社会权力关系的深刻变化。

二、权力与体制的紧张关系

虽然改革开放初期的分权实践首先体现为体制内的行政分权，但是，在邓小平的改革开放战略中，这种体制内的行政性分权只是其整个体制内分权的一个方面。因为，在他的改革战略中，分权不仅在于调动全社会的积极性，而且还在于要改变改革前存在的以党的一元化领导为基础的高度集中统一的体制。传统的体制不改，分 权是达不到应有目的的。所以，邓小平一开始就把分权问题与民主建设紧密结合起来，从民主建设的高度来认识分权的重要性，其逻辑是：中国要改革、要发展，必 须解放思想，而民主是解放思想的重要条件。他指出：“解放思想，开动脑筋，一个十分重要条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制。我们需要集中统一的领 导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中。当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集 中，民主太少。”[7] 因而，在邓小平看来，体制内的分权必须包括两个方面：一是体制内的行政分权，其使命是充分调动各方面的积极性，最大限度地解放生产力，推动经济和社会的发 展。二是体制内的政治分权，其使命就是要克服党的一元化领导对权力的过分集中，实现民主的制度化。1980年在《党和国家领导制度》改革一文中，他尖锐地 指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，特别是集中于 第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[8] 这种体制内的政治分权，不是表现为中央与地方之间的政治分权，而是表现为党政之间以职能分工为基础形成的分权，体现为决策过程中权力运作的个人化向集体化 转变。在改革的实践中，体制内的行政分权要先于政治分权，具体表现为以经济体制改革作为政治体制改革的先导领先一步，但是这两种分权在政治上的相互呼应， 在分权开始的时候就已形成，具体表现为改革一开始就以民主为其重要先决条件。因而，这种体制内的分权，一开始就从经济和政治两个方面作用于国家和社会，从 而形成了强大的经济动员和政治动员。

显然，这种基于分权而形成的经济和政治动员与传统体制下基于高度权力集中而形成的经济和政治动员有根本的区别：前者是主体对社会变化的自觉反应，后者是主 体对政治要求的被动反应。更为重要的一点是，邓小平在强调民主的过程中，高度肯定了利益在动员和组织社会中的重要作用。他指出：“革命精神是非常宝贵的， 没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”[9] 因而，在体制内分权所形成的强大经济和政治动员中，各社会主体都对分权有很强的利益动机，都试图通过所接触的权力来最大限度地实现利益的要求并达到自主。 这种社会态势在客观上放大了分权，使其具有很强的“扩展性”，结果导致权力与体制的全面紧张。

在这种紧张中，体制处于被动状态，而且其力量不是增加，而是减退。这其中的原因在于分权是与体制改革紧密联系在一起的，分权的目的之一就是要改变高度集中 的计划体制。因此，分权的开始，也是传统体制变革和转型的开始。对于分权来说，体制的变革，不但使体制对分权“扩展性”的限制能力下降，而且进一步诱发了 分权“扩展性”。这一近一退，形成的双倍的分权“扩展力”，从而使本来已经紧张的权力与体制关系，陷入了越来越紧张的关系。

然而，中国的改革不是激进式的，而是渐进式的。渐进式改革与激进式改革的最大区别在于：前者是在彻底否定旧体制，破坏旧体制的基础上进行的；后者则是在坚 持基本宪法制度，不破坏正常的经济政治秩序的前提下，逐步放松控制，由易到难，循序渐进进行的。[10] 这种渐进式改革决定了在权力与体制的关系中，体制尽管处于被动状态，面临改革，但是还是必须要守住基本的阵地，保持基本的控制，以维持安定，保证秩序。这 种矛盾在改革过程中体现为各种形式的双轨制的出现，就经济体制改革来说，双轨制有：价格和市场的双轨制、所有制结构的双轨制、部门结构的双轨制、区域结构 的双轨制等等。[11] 各种形式双轨制的确立，是过渡性改革的要求，是推进改革的策略性选择，但是，在实际的运作中，它使得整个国家体制走入了二元对立结构：即新旧体制的对立， 可变体制与不可变体制的对立。在这二元对立的体制框架下，权力与体制的紧张出现了两个全新的景象：一是旧体制对分权的“扩展性“形成约束和限制，由于旧体 制往往是与既得利益联系在一起的，所以，这种约束和限制有些是理性的，有些是非理性的；二是新体制对分权“扩展性”的无能为力，这种无能为力，一方面与新 体制不成熟有关，另一方面与新体制缺乏全面配套的体制支撑有关。这样，新体制在为分权提供有效的体制空间的同时，也在客观上放纵了分权的“扩展性”，使分 权很容易突破体制的约束，在体制外获得生存和发展的空间。改革开放以来，预算外资金的急剧增长及其对正常财产体制所形成的强大冲击，都充分说明了这一点。 [12]

这两个景象很快就形成了三个重要的政治后果：一是分权受阻。这主要与旧体制及其所保护的旧利益作祟有关。1986年，邓小平在分析政治体制改革必要性时就指出：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”[13] 分权不到位，体制改革自然受阻，分权所可能出现的弊端也就随之放大，从而直接影响政治、经济和社会的正常发展。二权力腐败。这一方面与旧体制的权力寻租有 关，另一方面与新体制不健全，存在体制漏洞有关。[14] 权力腐败对于领导改革的党和政府来说，