孔繁斌：社会治理的多中心场域构建――基于共和主义的一项理论解释

摘要：在自反性现代性理论观照下，不难发现受制于“核心-边缘”结构约束的治理场域在规范性和功能性两个层次上都存在公共性再生产的困惑，需要通过社会治理革命构建多中心的治理场域。社会治理场域多中心的转向，不仅是对政治上极权主义的消解，也是作为公共行政重构的自我理解和认同的途径。但对多中心治理场域正当性的解释，由于自由主义的国家构建理论存在着阐释的局限，因而需要在共和主义理论资源中重新讨论，多中心治理场域的结构转换和角色认同的公共哲学基础在于共和主义多元共治的精神，而传统共和主义当代复兴的空间在于社会治理的良善而不是民族国家框架中的统治政体构造。

关键词：多中心；治理；场域；共和主义

引 言

在全球化和后国家主义时代，多中心治理议题是政治学、公共行政学的一个前沿研究领域，对多中心治理实践的历史合理性和价值正当性无可怀疑的，如果抽调“多中心”这一关键词，当代治理的理论和实践可以说就失去了社会治理“现代性重建”的制度中轴，不言而喻，多中心治理已经成为自反性现代化阶段最重要的“话语”之一，成为这个时代“隐蔽的本质”。在多中心治理的研究中，积累了相当数量的文献，研究背后所体现的深刻的价值关切和学术冲动，向公共行政理论提出了更多的挑战，并期待更有效的理论对社会治理模式的优化给予支持。

但研究对象的重要性并不能代替研究自身的合理性，多中心治理作为国家治理抑或行政管理体制改革自我理解和认同的重要途径，对其正当性的理解和解释仍旧是一个理论难题。自由主义在否定极权国家的论述中为多中心治理的出场提供了必要的前提，但限制公权力的宪政叙事和为个人权利申辩的浩大声势却难以在颠覆极权主义的中心―边缘治理结构同时，为多中心治理提供正当性资源。[①]批判主义的后现代主义公共行政尽管积极地解构了管理主义的模式，却不能积极地整合“他在性”、“”等散布的概念。如果说治理革命是近代政治革命以来人类最深刻的一次革命，那么其理论构造却无法与政治革命相提并论。更为糟糕的是，在合理的理论缺乏的情境下，以治理结构多中心化为中轴的治理革命反而被维护中心―边缘治理模式的理论所解释，例如，多中心治理结构是一个合作治理的模式，但却被言说成公民参与式治理，其实参与诉求恰恰是中心―边缘治理结构自我修正的一项措施。因此，在自反性现代性命题下，治理革命要在利维坦和无政府之间实现超越，仅仅在方案中勾画多中心治理还不够，迫切需要的是在理论上为其寻找正当性说明。

20世纪90年代被视作公共行政重构的时期，围绕治理结构多中心的重构是否仅能从人民主权、自由至上的启蒙话语中获取正当性资源呢？是否可以专注工具主义式地研究重构的个案而舍弃对重构理论的关切呢？其实不然。问题的关键是要让自反性的视角摆脱某种束缚，将颠覆中心―边缘治理结构的思考和构建多中心治理结构的思考加以区别，两种思考所依据的理论支持并非一样。正是基于这些判断，本文转而从共和理论路径阐释公共行政理论重构中的治理结构问题，试图表达在自由主义、社群主义甚至民主话语之外，共和理论的当代价值不仅不可忽视，甚至在解决社会治理模式问题上更具有正当性。但在长期以来的某种认识定势中，似乎自古典理论开始，共和主义大致就是一种想象政体构成的理论而与社会治理无关。其实，这是一种误会，“当代一切人文社会科学的研究，凡是涉及人类历史及社会的宏观思考，都倾向于生成社会治理的理论和实践方案。”[②]因此，复兴中的共和主义的不仅不例外，与自由主义和民主理论相比较，其本身就是一种关涉社会治理的学说：“民主推崇多数统治，共和偏爱多元治理。”[③]

本文认为，多中心治理的精神与实践，表达了不同治理主体之间按照承认政治这一共和原则抑或公共性规范建构的一种“治理场域”[④]。因此，本文着重研究多中心治理场域中行政/治理权与共和理论互涉关系的释义，展开对治理结构多中心化的正当性，并对治理主体的角色在多中心结构中的认同转向予以解释。[⑤]应该说，这些问题也正是共和主义在其复兴中所亟待展开的领域。对公共行政理论重构而言，这一讨论意示当代社会治理在自反性建构中超越了政府机制和市场机制的非此即彼的逻辑，示意对现代社会治理的公共理性同一性问题的关切。

多中心治理场域与共和理论的契合

按照行政学者斯蒂尔曼二世（Richard・J.Stillman）的看法，20世纪末期以来公共行政进入重构运动，尽管未见重构运动中有比较典型的共和政治理论视角的论述，但重构运动中的一些问题建构及其旨趣，例如：对学科认同的反思，在根基上对公共行政合法性的再思考，对新的概念框架和价值观的寻找等等，实质上都是对共和政治理论的隐含性认同。当然，在共和主义的文献中，最为典型的涉及公共行政问题是对治理权的阐释，并呈现出从阐释范式的转换趋势。

在当代共和主义相关文献中，曼斯菲尔德（Mansfield,H.C）的《驯化君主》一书对治理权与共和理论互涉性问题做出了开创性的阐释。[⑥]按照曼斯菲尔德的解释，行政权即是一项治理权，或者说是治理权的关键部分，其显著功能在于统治意志的执行。赋予执行官强大的治理权，曾是统治者惯常的治国选择。在西方文明演化图谱中，存在着各种各样的“原始执行官”，比如罗马的独裁官和基督教国王，然而现代意义上的执行官却首次出现在马基雅维里的《君主论》中，但马基雅维里设计的过于强大甚至残忍的执行官支持了利维坦的国家治理，却削弱乃至隐遁了共和价值。因此，后来的政治哲学家如洛克和孟德斯鸠等人就致力于“驯化”马基雅维里的嗜血“君主”，将其反共和的能量加以稀释，纳入一种独特而灵活的宪政框架，即通过普选而形成的今天美国总统角色。在执行权兴起和发展演变的这项考察解释中，曼斯菲尔德对执行权作出了“执行权宪政化”、“执行权中庸化”和“执行权共和化”的类型学假设。经由普选而形成的美国总统角色，代表的是行政权的共和化的制度设计。这一解释无疑丰富了公共行政学对执行权的理解，使得始自威尔逊、古德诺经典理论中控制行政的思想获得了鲜活的规范和价值质素。

但是，普选形成并在灵活宪政约束下的总统就一定符合执行权共和化的设计了吗？或者说，共和理论与行政权的互涉解释就此结束了吗？据相关文献考据，在20世纪50至70年代期间，重新发现美国联邦体制理论基础的工作，基本上控制在利奥・施特劳斯（Leo Strauss）的学生之手，曼斯菲尔德的执行权共和化研究不仅是其代表成就之一，而且导致对政府体制根基的重新评估的进行。但是，共和理论与行政权的互涉解释，在斯特劳斯学生把持下，尽管重申了共和理论作为政府体制基础的深刻隐意，但对共和的把握不仅仍旧定位于统治方式范畴，而且没有积极将共和主义置于反思现代性的依据的位置，因而也就极为遗憾地丧失引领政治理论发展的话语权。补足这一缺憾的，则是作为理性选择政治理论学家的文森特・奥斯特罗姆（Vincent Ostrom），尤其是《复合共和制的政治理论》一书，将共和理论“应用于立宪选择和立宪设计问题以及源于公共行政和政治经济学领域的问题”，[⑦]使得共和理论开始从斯特劳斯学生的控制中转向更为关切社会治理领域，对执行权（亦即行政权或治理权）共和化问题的理解和解释也在知识学层面获得新的推进。

在《复合共和制的政治理论》一书中，奥斯特罗姆对共和理论与行政权的相互建构的问题意识，来自对20世纪单一权威控制下国家治理的远离共和价值的担忧，其理论解释的创新视角得益于理性选择知识的积累。众所周知，20世纪后半期具有世界性影响的思想家，无论其学识根基有什么差异，但都不弃不舍地阐释公共性这一共和主义的核心价值。例如，罗尔斯的“重叠共识”，哈贝马斯的“商谈理论”，阿伦特在批判极权主义之后郁结下的希腊乡愁。那么，这些深刻的自反性现代性话语，与社会治理有和内在联系呢？如果说20世纪极权主义浊流四溢，而公共领域却花果飘零，那么究竟是什么机制在起作用呢？奥斯特罗姆从公共治理组织视角提供了两项解释。[⑧]其一是受政治革命的雅各宾传统的支配，民族国家表现为依照核心―边缘模式组织和设计；其二是各种管理理论的盛行，“科学管理”塑造了20世纪包括国家在内的大型组织构造。对得势的执政集团而言，这两个来源混合在一起，就导致了对总统、宪法性法律、政府行政和财政，以及政党体制等各个领域以正义和效率为名而中央集权化的彻底认可。

据此解释，奥斯特罗姆得出的结论是20世纪的这些国家自其肇始就染上了“共和病”，尽管通过革命摆脱了君主政体可谓走进共和，但此种共和反倒成了多数人暴政的因缘。如果说，罗尔斯、哈贝马斯、阿伦特等思想家对现代性解构出具的方案是抽象的公共性，那么奥斯特罗姆则通过归因单一权威的治理结构这一机制，提出以“共和制补救共和病”的主张。这一主张以社会治理而不是统治体制为“元话语”，倡导基于自治的多中心结构，以抗拒中心―边缘的社会治理模式，使得假借人民主权而事实上体现为多数人统治的共和政体，能够与多中心的共和治理叠合，实现《联邦党人文集》中隐而未发的复合共和制的大智慧。

在自反省现代性平台上，共和理论的注意力转向为社会治理体制选择进行辩护，而并不是针对“驯化君主”，亦即并不是针对核心―边缘模式中统治者人性之弊端，而是发现治理结构何以转向多中心，并在治理结构的公共性建构上检视共和理论的诠释功效。共和政体本来的意思，就是有关社会治理权的一种结构性想象和解释，将共和理论锁定在民族国家构建而远离社会治理，只不过是20世纪革命运动不彻底的理解。奥斯特罗姆对复合共和制政治理论的阐发，其重要知识性价值在于以规则和自然主义的视角而不是变迁和人文主义的视角，构建了一个多中心的治理结构，就其否定功效而言试图悬置人民主权这一已经无助于抑制多数人暴政的理论，但更为积极的则是赋予共和理论担负起为多中心治理正当性进行辩护的功能，从而彻底消除20世纪革命运动对共和理论不彻底的理解，推进民族国家向治理共同体转变。应该说，这是国家治理抑或行政管理体制改革自我理解和认同的重要途径，也是对自由主义无法解决的社会治理结构始终飘忽于利维坦的单一中心治理结构和无政府陷阱的一项突破。社会治理结构共和化的设计，意味着自反性现代性对后工业化社会治理的共识，对此，卡蓝默预言式分析说：“一个强加于人凌驾于社会之上、能够实现发展的国家形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”[⑨]

从上述文献的分析和讨论可以发现，自反性现代性视角下公共行政理论发展已经将行政权共和化作为一个主要议题，而且对行政权与共和理论互涉性的理解范式也发生了根本性转换，解决治理结构多中心问题成为行政权共和化的中心议题。这就意味着自反性现代性命题下的社会治理，不仅要以自由和宪政解构极权主义的全能统治，而且要以共和资源作为支撑建构多中心的治理结构，彻底转换嵌入单一中心治理结构中的国家治理模式。从共和理论的基本精神来看，塑造多中心的治理结构，需要在政治上建构“相互承认的法权”的理念，需要在“事实与规范之间”建构公共商议的开放性的“治理场域”。当然，最主要的是要重新解释治理主体的角色，使得被极权主义摧毁的自治基础上的治理主体获得正当性地位。

治理角色与多中心场域的适配

在民族国家向治理共同体生成的“后国家主义”构建中，置于治理结构共和化议程中的公共行政学问题，是重塑政府权能以转向服务型政府，更多履行引导社会自治的职能，以注意义务能力的提高为核心，形成具有前瞻性的行动框架；是公民社团在多中心关系中以“中间层政治”的原则和公共责任分担的精神进行自我定位；是作为自治者的公民以公民共和主义为规范，从“公民唯私主义综合症”中走出来，成为积极的公民。

1、政府角色的“价值的颠覆”：以公共性补救合法性。

在公共事务治理中，政府究竟扮演什么角色一直是公共行政学研究的逻辑起点。组织行为学提供了一个角色认知的理论框架，认为一个角色的形成涉及自我期许和他人期待两个变量。因此，在单一治理结构中依赖自我期许而忽视他人期待所形成的政府角色价值观，理所应当按照合法性向公共性转移的思路加以修正。

自近代确立民主代议制政府以来，