许耀桐：中国共产党党内民主的发展

〔内容简介〕本文对十一届三中全会和改革开放30年来中国共产党党内民主的发展进行了回顾。认为30年来党内民主的发展，首先是认真总结了党内民主遭致破坏的6条教训。在总结开展党内民主经验教训的基础上，中国共产党选择了通过制度建设和制度创新发展党内民主的新路，致力于党内民主生活、干部管理和权力制约监督这三大方面22项制度的建立。论文提出，未来中国共产党进一步发展党内民主的3个重点，一是在继续抓党内民主制度建立的同时，要以制度的精细建设为重点；二是在继续制订完善党内民主制度的同时，要以制度的贯彻落实为重点；三是在继续抓党内民主全面建设的同时，要以发展基层党内民主为重点。

〔关键词〕中国共产党、党内民主、发展

1978年党的十一届三中全会的召开，不仅启动了当代中国改革开放和民主化、现代化的进程，而且启动了中国共产党自身民主化、现代化的进程。30年来，中国共产党从总结开展党内民主的经验教训着手，认真分析了“左”的思想路线和“文化大革命”造成党内民主破坏的原因，提出了发展党内民主要走制度建设和创新的道路，既富有理论的彻底性，又富有实践的可行性，使党内民主有了可喜的进展，并呈现出继续发展的良好势头。对于改革开放30年来中国共产党党内民主的发展及其未来发展的重点，本文作出概述和简要论析。

一、认真总结党内民主发展曲折的6条教训

1949年新中国建立后，中国共产党成为国家政权和社会管理的领导党与执政党，开始注重在党内实行民主。1956年9月召开的党的八大，明确提出了必须在党的各级组织中无例外地“扩大党内民主。”[1]邓小平在八大所作的《关于修改党的章程的报告》中指出，要“使党内民主得到重大的发展”[2]，持续“促进党内民主的高涨。”[3]党的八大在探索和发展党内民主方面，曾经作出健全民主集中制、实行党务公开、建立党代会常任制、实施严格有效的党内监督、实行党的领导职务任期制、保护和扩大党员民主权利等项重大决策，代表着中国共产党对实行党内民主的认识达到了一个前所未有的高度。遗憾的是，由于随后发生的1957年反右扩大化和1959年庐山会议“反右倾”斗争，打乱了党内民主继续前进的步伐。虽然1962年七千人大会再次强调了党的民主集中制和党内民主生活的重要性，但由于党在指导思想上已经形成了“左”的路线，根本无法扭转党内不民主的状况，家长制、一言堂、权力高度集中、个人专断等现象日渐风行，直至爆发“文化大革命”，导致党内出现更为严重的集权专制。

因此，当“文化大革命”结束，在三中全会重新“恢复和发扬了党内民主”，走向“党内民主生活健全化”[4]之际，就必然要求全面、认真地总结和汲取过去的经验教训。事实上，在三中全会期间，在邓小平等中央领导者的大力倡导下，已经开始了这样的工作。在整个80年代，党又持续不断探讨“文化大革命”以及历次政治运动破坏党内民主的原因，概括起来，总结了6条教训，取得了深刻、系统的反思成果。

1．关于民主集中制遭到破坏的教训。党内开展民主遵循的根本原则是民主集中制。民主集中制是指，在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。民主与集中是实行党内民主不可缺少的两个过程，民主过程即充分发扬民主，广泛听取不同意见；集中过程则是对各种议论、建议进行表决，实行少数服从多数即作出决定，然后加以贯彻执行。一般来说，民主的过程更长些，内容更大量些，民主过程走的透彻了，集中过程就显得相对简单、易行。因此，贯彻民主集中制，应侧重抓好民主过程。但是，在过去很长时期里，民主集中制没有真正实行，正如三中全会公报一针见血地指出的那样，“离开民主讲集中，民主太少”[5]。党内往往不见发扬民主、进行充分酝酿，却只见个人或少数人匆忙做出决定，更没有按照少数服从多数的原则实行投票表决。民主集中制一旦缺失了民主，剩下的就只有“集中”了，而离开民主的“集中”，实则是专权。

2．关于个人崇拜和家长制造成危害的教训。在党的组织结构中，领导班子、领袖人物

起着重要的作用，必须维护领袖人物一定的威信。但是，不能不适当地把领导班子和领袖个人的作用夸大，特别把领袖个人的作用过分突出，凌驾于领导班子甚至于全党之上。如果过分强调领袖个人的作用，就会形成个人崇拜，就会搞家长制、一言堂。在党内，每个党员的地位是平等的，权利是相同的。因为地位平等、权利相同，才有民主讨论可言。如果搞个人崇拜和家长制，就会使领袖成为至高无上的权威，同志关系演变成为父子关系，党内民主也就荡然无存了。党的十二大报告指出：“从五十年代后期开始，个人崇拜现象逐步发展，党和国家的政治生活特别是党中央的政治生活越来越不正常”。邓小平更明确地说，个人崇拜造成家长制，从1958年批评反冒进、1959年“反右倾”以来，“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”[6]他强调，如果“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主”[7]。

3．关于干部领导职务终身制作祟的教训。实行党内民主，很重要的一个规定就是，党内干部所有的领导职务都是经由选举产生的，而且职务不是终身的，有一定的任期。党内领导职务变成终身，是对党内民主的反动。因为搞了终身制，选举、监督、罢免都将流于形式，势必演变为个人独裁，形同君王。在经济落后的国家里，取得政权的执政党，党内的职务往往没有明确的任期和届期规定，领导人在任上一直干到逝世为止，事实上实行了终身制。世界上第一个社会主义国家苏联，从斯大林开始，就实行了党和国家领导职务的终身制。二战之后诞生的一系列社会主义国家包括中国在内，无一例外沿袭了斯大林的做法，给党和国家的稳定发展，带来很大的危害。为了推进党内民主，必然要废除领导职务终身制，“实行党政领导干部职务任期制”[8]，即必须明确领导职务的任期和届期，规定一任为几年，连选连任为几届。

4．关于党内留存封建主义残余影响的教训。个人崇拜、家长制和终身制现象的形成，都同封建主义的影响有一定关系。新中国脱胎于半封建半殖民地的旧中国，在建设社会主义进程中，应该说反对和肃清封建主义残余影响的任务是相当艰巨的。“文化大革命”结束后，邓小平对这一问题的认识十分清醒，多次讲到肃清封建主义残余影响的问题，指出：“我们进行了二十八年的新民主主义革命，推翻封建主义的反动统治和封建土地所有制，是成功的，彻底的。但是，肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足，以后很快转入社会主义革命，所以没有能够完成。现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务”[9]。正因为受到封建主义残余影响，很多封建时代的做法才被搬到党内来了。对此，我们要有清醒的认识，所以，在发展党内民主过程中，要把反对肃清旧中国遗留下来的封建主义残余影响作为一项重要任务。

5．关于党员缺乏党内民主权利的教训。党内缺乏民主，首先是党员缺乏了党内民主权利。党内民主，不是少数党员干部的民主，而是全体党员的民主，它集中体现为全体党员享有党章规定的党员民主权利。可惜的是，过去侵犯党员的权利习以为常，党员根本无党内民主权利。为此，党的十三大报告提出，“要切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员权利的具体条例。要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。”党员最重要的民主权利主要是“四权”，即知情权、参与权、选举权和监督权。其一，党内民主权利在于党员拥有对党内事务的知情权。如果党内充满着封闭性和神秘性，上层的事对下隐瞒、封锁，普通党员只有听命服从的责任和义务，这样的党就是秘密会党，专制性质的党。世界上所有民主性质的党，都主张党内事务公开。其二，党内民主权利在于党员在纪律约束的范围内享有言论自由、参与议论党务和政务的权利。政党在制定党的路线、方针、政策，以及作出各项决定时，要通过讨论或辩论，要保证党员自由地发表意见。其三，党内民主权利在于党员拥有选择干部的权利。选举，是民主的核心。真正的选举过程是一个自下而上的民主过程，即候选人的产生，由党员推荐，党的候选人之间公开展开竞争，争取党员的支持，让党员选择，通过投票，赢得多数票者当选。其四，党内民主权利在于党员能够对其他党员包括党的干部拥有监督的权利。不能使党的干部，特别是党的高级干部成为“特殊党员”，处于“虚监”、“失监”的状态。

6．关于党内民主制度不健全的教训。在总结党内民主被破坏时，邓小平找到了最根本的原因。他认为，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[10]旧中国缺乏民主法制传统，解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。比如说，党内缺乏监督制度，群众和党员无法监督干部，无法按照有关规定进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。再如，对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，也没有制定各种条例，最重要的是缺乏党的专门机构进行铁面无私的监督检查。这说明，开展党内民主，制度问题至关紧要。

二、建立发展党内民主的22项制度

在总结党内民主遭致破坏的严重教训的基础上，中国共产党选择了通过制度建设和制度创新来发展党内民主的正确道路。在十三大报告中，党首次提出要“切实加强党的制度建设”；十四大报告继续指出，“要进一步发扬党内民主，加强制度建设”。党内民主制度主要涉及民主生活、干部管理和权力制约监督这三大方面。自90年代以来，通过党的十五大报告、十六大报告和十七大报告，以及相继出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年）、《关于加强党的执政能力建设的决定》（2004年）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2004年）、《中国共产党党员权利保障条例》（2005年）、《党政领导干部职务任期暂行规定》（2006年）、等文件，中国共产党初步提出和形成了下述具有重大意义的22项制度。

1．党内情况通报制度。党内情况通报，是为了使党情能够在党内得以及时的传达。情况通报的内容既包括一般情况通报，也包括重大情况通报。要根据通报内容的不同性质和特点规定时限，一般性工作一个月或一个季度作一次情况通报，有重要性或紧急性的工作则要迅即通报。党的各级组织要把党内的工作和活动情况，尤其是重大情况，及时通报给全体党员，使党员对党组织各方面的情况有所知晓，就能保持密切的联系。情况通报既可以采取文件形式，也可以采取召开会议的形式。

2．党内情况反映制度。如果说党内情况通报主要是自上而下的话，那么党内情况反映则主要是从下至上。党内情况反映制度主要内容可以包括党员个人向党组织的思想汇报和情况反映，党内思想倾向的反映，各项工作落实情况的汇报反映，党内作风方面的情况反映，党外人士和群众对党员、干部、党组织的意见、建议和要求方面的情况反映，以及社情民意的反映等。这一制度要保证基层党员群众在第一时间反映问题，提高情况反映的效率。反映的情况要及时向领导或上级组织汇报，不能截留。要规范情况反映的程序，一般问题逐级反映，重大事项可多级反映或越级反映，直至向中央反映。

3．重大决策征求意见制度。决策科学化、民主化是保证党的事业健康发展的基础。各级党组织能否作出正确的决策，关键在于是否遵循党的群众路线，充分反映各级党组织和广大党员的意愿，是否按客观规律办事。进行重大决策征求意见时，应把需要征求意见的决策内容，根据征求意见的范围提前告知给征求意见对象，给征求意见和参与决策的党员群众充分的时间。要合理确定征求意见的对象，扩大征求意见的范围，解决征求意见面偏窄、人数偏少的问题。征求意见的形式可采取调查研究、座谈讨论、交流协商、专家咨询、个别谈话等多种方式，广泛听取和收集各方面重大决策的意见、建议。

4．党的常委会向全委会负责和报告工作的制度。建立健全常委会向全委会负责和报告工作的制度，就是为了进一步建立和健全全委会的工作制度和机制。首先，建立健全定期召开全委会会议制度。凡涉及重大问题，都应在充分论证基础上，通过召开全委会议讨论决定，并在全委会监督下实施。